Разделение власти между федеральным правительством и штатами поставило банковскую сферу под законодательный контроль обеих ветвей власти. Для Америки с самого начала были характерны неприятие центральных органов власти и ревностная защита индивидуальных прав штатов. Как бы то ни было, но нужда в средствах в годы Войны за независимость все же заставила федеральное правительство сделать первые шаги в банковской деятельности и содействовать в создании Банка Северной Америки (Bank of North America). В этот период всего лишь зарождалась американская промышленность, и нехватка реальной экономической необходимости в банках сделала исключительно сложным делом привлечение частного капитала. Государство в этих условиях было вынуждено стать крупным пайщиком Банка. Банк разделял бремя непопулярности всех центральных институтов власти, и по окончании войны его чартер был признан недействительным.
Вскоре после этого банки стали появляться в наиболее развитых штатах страны, находясь, таким образом, в рамках изолированных друг от друга законодательных систем разных штатов. В самом начале обычным делом было претендовать на чартер, приобретение которого давало бы банку преимущества ограниченной ответственности.
В большинстве случаев такой чартер содержал статьи, ограничивающие совокупные пассивы банка огромной суммой, кратной капиталу акционеров. [Наиболее распространенным правилом было ограничение количества выпускаемых в обращение банкнот двумя капиталами банка. Однако подобные правила были, как правило, номинальными; установленные границы всегда оказывались недостижимыми. См. Gallatin " Considerations on the Currency and Banking System in the United States", 1831, p. 65.] Иногда закон устанавливал минимальный уровень номинала банкнот. Лишь в очень немногих штатах учреждались банки без чартера, которые несли неограниченную ответственность. [Акционерные компании несли неограниченную ответственность лишь в Англии и Шотландии. Америке же, как и в странах континентальной Европы, принцип ограниченной ответственности стал общим правилом с самого начала.] Как только возникала вероятность того, что какое-либо частное лицо либо неинкорпорированная ассоциация лиц могут пожелать учредить банк без чартера, на пути их вступления в рынок возводились законодательные препятствия. Большинство восточных штатов взяли на вооружение законы, подобные тому, что был принят в 1818 г. в штате Нью-Йорк, который разрешал депозитный бизнес и эмиссионную деятельность банков только при наличии специального разрешения. Большинство западных штатов также последовали схожей политике. Однако реальный результат этого закона различался от штата к штату в зависимости от степени легкости, с которой можно было получить чартер. Наименьшие сложности были на востоке, где потребность в банковских структурах была самой насущной. Особенно либеральная политика практиковалась в Новой Англии и, особенно в штатах Массачусетс и Род-Айленд, где чартеры предоставлялись почти всем, кто на них претендовал. [См. Carey, "The Credit System of France, Great Britan and United States", 1838, p. 68.] В штате Нью-Йорк уже учрежденные банки, похоже, использовали свое мощное влияние на законодательные структуры с тем, чтобы убедить тех отказывать в выдаче чартеров новым конкурентам. Ограничительные тенденции росли по мере продвижения на юг и на запад.
Одновременно с этим была предпринята вторая попытка организовать центральный банк. Им стал федеральный институт, известный под названием Первого Банка Соединенных Штатов (First Bank of the United States). [Когда он был основан в 1791 г., федеральное правительство подписалось на часть его уставного капитала и пообещало в течение следующих 20 лет не выдавать чартер на учреждение никакому другому банку.] Эта компания сразу же приступила к созданию отделений родительского банка, находившегося в Филадельфии, что вызывало немало беспокойства у законодательных структур и банков штатов. Когда в 1811 г. возникла нужда в продлении срока действия его чартера, оппозиция со стороны Республиканской партии оказалась достаточно мощной, чтобы обеспечить полное прекращение деятельности Банка.
Вслед за ликвидацией Первого Банка и его отделений число банков в штатах стало быстро расти. В 1811 г. их было 88, а всего лишь за три последующих года было выдано 120 чартеров на учреждение новых банков. Когда в 1812 г. разразилась война, большинство из них оказались вовлеченными в интенсивное кредитование федерального правительства. Избыточная эмиссия банков заставила три четверти из них обратиться в 1814 г. в правительства своих штатов за разрешением на приостановку денежных выплат. [Банкам Новой Англии удалось выполнить свои обязательства, в то время как все банки к югу и западу не смогли этого сделать. См. Gallatin, "Considerations on the Currency and Banking System in the United States", p. 42. Большая часть банкротств в эти, а также в последующие годы, имела место там, где создание новых банков было в наибольшей степени ограничено. Кэри (Сагеу) приводит такие цифры банкротств в период 1811--1830 гг. В Новой Англии на 97 банков (в среднегодовом исчислении) пришлось всего 16 банкротств; в штате Нью-Йорк в среднем было 26 банков, а число банкротств составило 11; в Пенсильвании на 26 банков пришлось уже 19 банкротств, и доля обанкротившихся банков росла по мере продвижения на юг и запад.] Впоследствии эмиссия банков еще больше расширилась, а банкноты стали приниматься с дисконтом от 10 до 30 процентов. [Гэллатин подсчитал, что в течение первых пятнадцати месяцев с момента приостановки денежных выплат эмиссия увеличилась на 50 %. Ор. cit., p. 45.] Формально денежные выплаты были возобновлены в 1817 г., однако уже в 1819 г. последовала новая приостановка, растянувшаяся еще на два года.
Учреждение этих первых банков часто происходило в результате политических процессов, а не реальной коммерческой необходимости. Их образование сопровождалось злоупотреблениями при формировании уставных капиталов, часто напрямую финансировавшихся государственными органами. В случае Первого Банка Соединенных Штатов 200-миллионная подписка правительства Соединенных Штатов была не более чем фиктивной бухгалтерской проводкой. Некоторые банки не имели практически никакого капитала, и почти у всех капитал был меньше той цифры, на которую формально была произведена подписка. Поскольку ответственность акционеров была ограничена, вкладчики в этих условиях оказывались практически беззащитными. Когда же законодательные органы штатов, в конце концов, решили противостоять недобросовестной практике, формирование соответствующего законодательства оказалось для них неимоверно тяжелой задачей.
Другой особенностью этих первых банковских структур была их тесная связь с казначействами штатов. Обычной практикой было требовать от банка, чтобы тот в случае необходимости предоставил кредиты штату, выдавшему ему чартер. Специально оговоренные статьи об этом заносились в чартеры банков, и, кроме того, время от времени штатом принимались акты с распоряжением о предоставлении займов на те или иные нужды. Результатом этого часто становились столь крупные объемы кредитования правительств штатов, что для обеспечения коммерческого спроса в распоряжении банков практически не оставалось реальных средств. Вероятно, именно этот фактор в значительной степени спровоцировал первоначально избыточную эмиссию банков.
Вследствие автономности небольших по территории, малонаселенных районов страны, банковская система стала тяготеть к фрагментарной структуре. Банк штата имел право вести бизнес только в границах того штата, в котором он получил свой чартер. Это означало то, что Америка не имела возможности развивать систему банковских отделений. Скорее всего, именно этот факт и стал главным поводом к созданию институтов, подобных Первому Банку Соединенных Штатов. Секретарь казначейства Гэллэтин некоторое время спустя выразил мнение о том, что, существуй в 1814 г. Первый Банк, произошедших тогда беспорядков в банковской сфере удалось бы избежать ["Considerations on the Currency and Banking System in the United States", p. 46]. Как известно, наиболее важным условием предотвращения избыточной эмиссии банкнот является их предъявление к погашению через небольшие промежутки времени. Чрезвычайно серьезной проблемой на всем протяжении истории американского банковского бизнеса было отсутствие отлаженной системы взаимного погашения (клиринга) банкнот различных банков. Как правило, банкноты перемещались на значительные расстояния; поскольку же банки из одного штата обычно не имели в других штатах ни отделений, ни корреспондентов, никакой системы аккумуляции банкнот конкурирующих банков с последующим их предъявлением к платежу не существовало. Эту функцию стал успешно выполнять Первый Банк Соединенных Штатов. Очевидным результатом его работы стало обуздание тенденции к сверхэмиссии банкнот.
Следующий эксперимент в области централизованных банковских институтов был проведен в 1816 г. с учреждением Второго Банка Соединенных Штатов (Second Bank of the United States). Как и в случае с Первым Банком, на часть его капитала подписалось правительство, и Банк предполагалось использовать для хранения на его счетах средств федерального казначейства, от выплаты процентов, по которым Банк был освобожден. Более того, он имел право на учреждение своих отделений в штатах без согласования с их правительствами. Новой особенностью чартера Банка стала статья, направленная на сведение к минимуму возможности приостановки денежных выплат -- она предполагала уплату Банком штрафа в случае его неспособности выполнить свои обязательства в форме 12% налога на сумму, которую Банк был не в состоянии уплатить.
По мнению Гэллэтина, лишь учреждение Второго Банка убедило банки штатов возобновить денежные выплаты, поскольку именно он предложил конвенцию, с которой те, в конце концов, согласились.
Интересно заметить, что одним из условий, выдвинутых банками штатов, было то, что Банк Соединенных Штатов должен был предоставлять в разумных пределах свои ресурсы для поддержки этих банков в экстремальных случаях, когда доверие к ним могло оказаться под угрозой. Это явилось ранним проявлением взгляда, согласно которому центральный банк должен являться кредитором в последней инстанции.
Второй Банк Соединенных Штатов и его 25 филиалов вскоре вошли в конфликт с защитниками прав штатов, и излишне говорить, что банки штатов оказались на стороне оппозиции. Их главным обвинением против Банка было то, что тот "копил векселя, а затем предъявлял их для обмена на золото". Когда Джексон занял пост Президента страны в 1829 г., он объявил Банку "войну". Первый удар был нанесен им в 1833 г., когда он распорядился изъять из Банка вклады правительства, взамен разместив их в специально отобранных банках штатов. Вскоре после этого на обновление чартера Банка было наложено вето. Это событие ознаменовало прекращение всех попыток по созданию в Америке центрального банка на многие десятилетия.
Новая эпидемия массового прекращения денежных выплат имела место в 1836 г. Лишь в Новой Англии банкам вновь удалось удержаться на плаву. Вероятно, худшей чертой тогдашней американской системы, на которой, вместе с невозможностью вхождения на рынок новых фирм, лежит изрядная часть вины за хаос тех лет, было чрезвычайное добродушие при применении принципа банкротства к неплатежеспособным банкам. Возьмем для примера штат Нью-Йорк. Чартеры, выданные здесь до 1828 г., предусматривали прекращение операций банка, задерживавшего свои выплаты на некоторый срок, чаще всего три месяца. Исключение составляли те случаи, когда банк, после изучения его текущего положения, получал разрешение на продолжение деятельности от Канцлера Судебного Округа (Chancellor of the Circuit). Если же банк был не в состоянии вернуться к выплатам до конца года, он лишался всех своих прав. Чартеры, выданные после 1828 г., сократили разрешенный срок приостановки выплат до 10 дней. Однако в 1837 г. эти правила лишились всякой действенности, поскольку законодательные органы штата приняли Закон о Приостановке Выплат (Suspension Act), разрешавший банкам в течение одного года после остановки выплат продолжать свою деятельность, не обращаясь при этом за разрешением к должностному лицу. Другие штаты последовали примеру Нью-Йорка, приняв схожие или даже худшие по своему пагубному эффекту Законы о Приостановке Выплат. [См. Gallatin, "Suggestions on the Banks and Currency of the Several United States", p.36.]
В следующий раз выплаты были приостановлены в 1839 г. На сей раз это коснулось лишь Пенсильвании и штатов к югу и западу от нее. Банки Бостона и восточных штатов не прекращали выплат. Пенсильвания приняла закон, разрешавший банкам приостанавливать выплаты в обмен на предоставление штату кредита; денежные выплаты по этому закону должны были возобновиться в январе 1841 г. Естественно, что взятые банками кредитные обязательства поставили возможность возобновления выплат под большое сомнение, в результате чего первоначально намеченная дата была перенесена. Для этого понадобился еще один закон, который, в обмен на дальнейшую подписку на правительственный займ, позволил банкам не выплачивать деньги в течение всего периода погашения этого займа. Этот срок мог официально растянуться еще на пять лет [Gallatin, "Suggestions on the Banks and Currency of the Several United States", p. 49].
Убытки, понесенные федеральным казначейством в результате приостановки выплат в 1836 г. и 1839 г., вызвали появление предложений о независимости казначейства от банков.
Начиная с 40-х годов, в функционировании банковского бизнеса на уровне штатов наблюдались признаки улучшения. Большинство штатов уже преуспело к тому времени в выработке законодательства, обеспечившего уплату учредителями уставных капиталов банков. Более трудной задачей было успешно противостоять экспансионистским тенденциям, а также защитить владельцев банкнот от возможных потерь в случае прекращения банками выплат по ним. Главным недостатком американской банковской системы в целом было то, что банкноты возвращались к своим эмитентам для погашения через очень большие промежутки времени. Одной из первых и наиболее успешных попыток сделать погашение банкнот более частым стала добровольная система, созданная в Массачусетсе под началом Саффолк Бэнк (Suffolk Bank of Massachusetts). Банкноты циркулировали на значительном расстоянии от выпускавших их банков с дисконтом, который зависел от степени сложности их доставки для погашения. Чем меньше был шанс того, что они будут выставлены к оплате, тем больше была масса банкнот, которую банк мог выпустить в обращение без риска для собственного положения. Из-за отсутствия какого бы то ни было механизма сбора банкнот банки стали сознательно располагаться вдали от важнейших центров бизнеса. В Массачусетсе ситуация была именно такой.
Неожиданно бостонские банки обнаружили в своем положении существенные изъяны, потому что провинциальным банкам удалось поставить под свой контроль практически все обращение ценных бумаг в штате, включая и сам Бостон. Значительное число провинциальных банкнот так никогда и не возвращалось в выпустившие их банки, продолжая беспрепятственно циркулировать в Бостоне с определенным дисконтом. Бостонские банки предприняли несколько попыток упорядочения доставки банкнот в банки-эмитенты для погашения. Наиболее успешной из них оказалась система Саффолк Бэнк [создана в 1819 г.]. Провинциальные банки Новой Англии должны были положить на свои счета в Саффолк Бэнк постоянный депозит в размере 5 тыс. долл. плюс сумму, достаточную для погашения банкнот, попадавших в Бостон. Саффолк обязался принимать по номиналу банкноты этих банков, в то время как банкноты банков, не пожелавших войти в систему, должны были доставляться для погашения непосредственно в банк-эмитент. Более того, Саффолк Бэнк отказывал во вступлении в его клиринговое агентство тем банкам, чья добросовестность вызывала хоть малейшие сомнения. Эта система привела к желаемому результату -- уменьшению масштабов циркуляции провинциальных банков.
Кроме того, в 1843 г. законодательные органы Массачусетса приняли закон, направленный на стимулирование более частого возврата банкнот. Он запрещал банкам выдавать из своей кассы какие бы то ни было банкноты, за исключением своих собственных. Схожий закон был принят и в штате Луизиана. Остальные штаты установили штрафы в случае неспособности банка оплачивать банкноты металлическими деньгами по первому требованию. Штрафы взимались либо в форме пропорционального налога с суммы невыплаченных платежей, либо через вменение банку-нарушителю ответственности за нарушение чартера. Последняя мера была бы наиболее эффективна, если бы ее применяли последовательно. Во многих штатах также начали законодательно регулировать минимум резервов. Наиболее жесткими были нормативы Луизианы, предусматривавшие поддержание банками денежного резерва в размере одной трети от суммы выпущенных банкнот и депозитов.
В других случаях усилия были направлены не столько на предотвращение самой избыточной эмиссии н обеспечение приема банкнот по первому требованию, сколько на гарантии защиты владельцев банкнот в случае приостановки выплат в результате такой избыточной эмиссии. Ряд штатов ввели в практику предварительный залог имущества банков. Другой мерой было установление двойной ответственности, при которой акционеры банка отвечали за его долга в пределах суммы, равной стоимости принадлежащих им акций, после вычета их реального вклада в капитал банка. Наиболее амбициозной схемой стала система Нью-йоркского Фонда Страхования (New York Safety-Fund) [учрежден в 1829]. Это была система принудительного страхования банков на случай отсутствия у тех возможностей выполнить свои обязательства. Банки вносили свои вклады в фонд, средства которого шли на покрытие долгов неплатежеспособных банков в той мере, в которой сумма ж обязательств превосходила величину активов. Разумеется, в рамках этой системы существовала тенденция субсидирования слабых институтов за счет сильных и расчетливо управляемых банков. Это усиливалось тем обстоятельством, что размеры страховых взносов определялись не на основе реального риска деятельности того или иного банка, а рассчитывалась просто как процент от его уставного капитала. Другим нежелательным эффектом было ослабление общественного контроля за деятельностью банков, что провоцировало многие из них идти на риск более крупных эмиссий. В 1841--1842 гг. 11 банков из числа входивших в фонд страхования разорились, фонд был опустошен, а платежеспособным банкам пришлось увеличить взносы. Кроме того, будущие вклады в кассу фонда были отданы в залог под новый выпуск, средства от которого тоже использовались для пополнения фонда. После банкротства фонда в 1842 г. он стал служить в качестве инструмента страхования одних только банкнот, не покрывая более депозитную сферу, но и в этом качестве оказался неэффективен. [Фонд был окончательно закрыт в 1866 г.]
Мы видели, что на протяжении первых 50 лет своего развития банковская сфера Соединенных Штатов, или, по крайней мере, большая ее часть, не была открыта для доступа в нее новых банков. Однако, начиная с 1838 г., в политике ряда штатов произошли изменения, сделавшие возможным учреждение банков без чартера. Начало новой политики ознаменовалось принятием штатом Нью-Йорк в 1838 г. так называемого Закона о Свободном Банковском Режиме (Free-Banking Law). В соответствии с этим законом, любому человеку либо ассоциации людей предоставлялись эмиссионные права при условии депонирования в офисе Контроллера (Контроллер [Comptroller] -- высшее финансовое должностное лицо Соединенных Штатов... -- прим. перев.) ценных бумаг определенного вида на сумму эмиссии.
Для депонирования могли быть использованы любые акции Соединенных Штатов и отдельных штатов, утвержденные Контроллером. Сюда же относились некоторые виды облигаций и закладных под недвижимость. В случае если банк оказывался не в состоянии платить по своим банкнотам, Контроллер продавал заложенные ценные бумаги и погашал банкноты. Первым результатом дарованной свободы стал огромный наплыв желающих немедленно учредить свой банк.
Сразу после принятия этого закона были сделаны необходимые приготовления для учреждения свыше 130 банков. Примерно половина этого количества открылась через год, и каждый второй из открывшихся банков разорился еще три года спустя. Похоже, учредители банков решили, что, коль скоро банкноты были обеспечены, никто не будет предъявлять их для погашения. Многие из этих банков были учреждены для одних только эмиссионных целей, однако в 1848 г. штат принял закон, требовавший от банков заниматься также кредитной и депозитной деятельностью.
Система депонирования облигаций привела к закреплению банковских инвестиций за определенными их видами. Таковыми, как правило, являлись облигации федерального уровня либо уровня штата. Вскоре стало ясно, что закладные и прочие виды кредитов под залог недвижимости недостаточно ликвидны, чтобы служить средством обеспечения векселей. Другим неожиданным результатом стало то, что объем вексельного обращения попал в зависимость oт цен на облигации штатов и федерального правительства. Это, ко всему прочему, означало то, что банки, использовавшие для обеспечения своих банкнот депонированные облигации, не могли, в отличие от остальных банков, в случае возникновения нужды в средствах, для погашения ли банкнот или же для уменьшения их числа в обращении свободно реализовывать свои активы.
Дело в том, что капитал этих банков был вложен в государственные ценные бумаги, которые они могли продавать, только если это сопровождалось снижением объема эмиссии. Это ставило банки без чартеров в весьма невыгодное положение по сравнению с банками, чартерами обладавшими. Более того, такая система ни в коей мере не гарантировала погашения банкнот: зачастую, когда банк оказывался неплатежеспособным, оказывалось, что многие акции штатов могли быть реализованы лишь со скидкой.
Параллельно с возникновением тенденций в пользу большей конкуренции в ряде штатов возникли местные монополии. С начала XIX в. учреждение банков в Индиане (Indiana) и Иллинойсе (Illinois), за исключением тех случаев, когда правительство штата считало целесообразным образование банка на базе собственных средств, было поставлено под запрет. Банк Индианы (Bank of Indiana) и Банк Охайо (Bank of Ohio), учрежденные соответственно в 1834 и 1845 г., были монополиями штатов. Иллинойс последовал примеру Нью-йоркской системы свободного банковского бизнеса в 1851 г., а Индиана и Висконсин (Wisconsin) сделали это чуть позже.
Улучшения в банковском бизнесе Америки за 20 лет, предшествовавших Гражданской Войне, были особенно ощутимы в восточных районах страны. Хотя банковская система того времени ни в коей мере не была совершенной, ситуация все же была гораздо более устойчивой, чем когда бы то ни было до этого. Исключение составил только международный кризис 1857 г., когда приостановки денежных выплат охватили всю Америку. [Кризис послужил и очередным доказательством того, что наказание за приостановку выплат в форме ликвидации банкнот было всего лишь пшиком. По Конституции штата Нью-Йорк 1846 г., правительству запрещалось принятие любого закона, прямым либо косвенным образом санкционировавшего приостановку денежных выплат. Тем не менее, во время кризиса 1857 г. власти не решились на распродажу акций, депонированных банками, остановившими платежи, и на изъятие из обращения их банкнот. Суды Нью-Йорка разграничивали так называемую кратковременную приостановку выплат и фактическую неплатежеспособность.] Весьма возможно, что это улучшение не было в сколько-нибудь значительной степени связано с системой регулирования обращения банкнот штатами через депонирование облигаций. На практике власти штатов, похоже, становились со временем все более уступчивыми в вопросах соблюдения этого закона: Контроллеру штата, как правило, было достаточно видеть, что банк имеет в своем распоряжении необходимые активы и готов предъявить их для проверки в заранее намеченный день его визита в банк. Это давало простор системе махинаций, посредством которой один и тот же пакет ценных бумаг циркулировал по разным банкам, появляясь в каждом из них в назначенный день. Закон, таким образом, был неэффективен. Гораздо лучше дело обстояло в части более жесткого контроля за осуществлением межбанковских платежей в результате частого обмена банкнотами; в значительной мере это было результатом распространения Саффолкской системы, а также следствием учреждения Нью-йоркского клиринг-хауза (New York clearing house) [создан в 1855 г.].
Гражданская Война дала толчок радикальным изменениям в банковской системе всей страны. Банки Юга поддержали раскольническую политику, прекратив денежные сообщения с Севером. Поскольку же южные банки имели большие денежные обязательства перед северными, последние понесли в результате этого тяжелые убытки, но все же смогли удержаться на плаву за счет сокращения своих кредитных операций. При этом положение банков Севера с точки зрения их денежных резервов было вполне устойчивым. Однако вскоре нужда правительства в деньгах все же дала себя знать. Чейз (Chase), бывший тогда Секретарем Казначейства, испытывал серьезные трудности с размещением государственных займов среди населения. Это в какой-то степени объяснялось тяжелым состоянием, в котором пребывали финансы в годы правления предыдущей администрации.
Чейз созвал конференцию банков Нью-Йорка, Бостона и Филадельфии, на которой совместными усилиями был разработан план помощи правительству через предоставление ему 50-миллионного займа. По настоянию Чейза, кредит был выдан металлическими деньгами, и одновременно с его предоставлением Чейз приступил к эмиссии банкнот Соединенных Штатов до востребования. Этот шаг привел к еще большему ослаблению банков, поскольку если они принимали к оплате банкноты правительства, то должны были платить по ним металлом.
В результате в канун 1862 г. банки Нью-Йорка, Бостона и Филадельфии приостановили выплаты. Казначейство прибегло к тем же мерам в отношении собственных банкнот. Вслед за этим вышел билль об эмиссии законного средства платежа -- непогашаемой ценной бумага (irredeemable paper) [Эти банкноты были легальными деньгами и законным средством платежа в отношении всех видов долговых выплат, производимых в границах Соединенных Штатов, как между частными лицами, так и между общественными институтами. Исключение составляла уплата импортных пошлин и процента по государственному долгу, на которые распространялся особый порядок платежей -- в металлических деньгах.] на сумму в 150 млн. долларов. Это событие вызвало волну протестов, в том числе и со стороны банков. Одной из ключевых целей объявления банкнот правительства законным средством платежа было его стремление заставить банки принимать их. В течение следующих 12 месяцев были произведены еще две эмиссии по 150 млн. долларов каждая. После чего эмиссия бумажных денег (greenbacks) была прекращена, а Чейз обратился к новой схеме привлечения средств путем продажи государственных ценных бумаг через систему национального банка.
Этот шаг стал логическим продолжением системы депонирования облигаций, на сей раз уже не на уровне штата, а на федеральном, или национальном, уровне. По Закону 1864 г. (Act of 1864), было разрешено учреждение банков с количеством пайщиков не менее пяти и капиталом не ниже 50 тыс. долларов. Условием создания таких банков было обеспечение ими своих эмиссии через депонирование зарегистрированных облигаций США в Казначействе Соединенных Штатов. Сумма эмиссии не должна была превышать 90% рыночной стоимости депонированных облигаций и 100% их номинальной стоимости.
В случае если банк прекращал платить по своим банкнотам, Казначейство должно было продать облигации и произвести выплаты самостоятельно. Кроме того, Казначейство обладало преимущественным правом на все активы обанкротившегося банка для выплат по всем претензиям, не удовлетворенным через продажу облигаций. Более того, акционеры банка несли двойную ответственность. Банки должны были держать определенный процент от суммы своей эмиссии и депозитов в виде законных средств обращения, а таковыми в то время являлись банкноты Казначейства и металлические деньги.
Главным мотивом для организации подобной системы было, разумеется, стремление создать обширный рынок облигаций правительства. Однако с самого начала новые национальные банки задумывались как будущая замена банкам штатов, а особый упор делался на преимуществах единой валюты.
Законом предусматривалось, что банки штатов должны будут предпринять определенные шаги для того, чтобы вписаться в эту схему. Поскольку же темпы, с которыми этот процесс проходил добровольно, оказались ниже тех, на которые правительство надеялось вначале, то в 1865 г. был принят закон, предусматривавший штрафование банков, не подчинившихся новой системе, на сумму в размере 10% от их эмиссии. Это оказалось практически смертельным ударом для многих банков штатов, которые в большой степени зависели от эмиссионной деятельности.
В первые годы после своего выпуска банкноты национальных банков обращались, по сути, в качестве законного средства платежа: хотя их хождение и не было принудительным, банкноты были обязательны к приему по номинальной стоимости для любых налоговых целей, за исключением внесения таможенной пошлины. Кроме того, посредством этих банкнот правительство должно было производить все выплаты, связанные с оплатой труда и возвратом кредитов, кроме уплаты процентов по государственному долгу и погашения собственных банкнот. Более того, поскольку легальными средствами уплаты по банкнотам, наряду с драгоценными металлами, служили бумажные деньги, выпущенные Казначейством, в распоряжении национальных банков находился чрезвычайно большой объем резервов для расширения эмиссий. Несмотря на все это, к 1867 г. значительная часть банкнот национальных банков стоила дешевле бумажных денег, а многие из этих банков уже успели обанкротиться.
Складывается впечатление, что люди поначалу проявили неоправданную веру в надежность новых бумаг, вероятно, считая их неподвластными сверхэмиссии. По этой причине бумаги, как правило, надолго задерживались в обороте, не возвращаясь для погашения в свой банк. Это, в свою очередь, делало затруднительным сколько-нибудь эффективный контроль за объемом эмиссии каждого конкретного банка. Наконец, стало ясно, что было ошибкой считать обеспечение эмиссии ценными бумагами столь же надежным, как и драгоценными металлами.
Властям так и не удалось реализовать тот по-настоящему колоссальный потенциал в части формирования сети банковских отделений, что был заложен в общенациональном законе о банковской деятельности (National Banking Law). Напротив, за исключением особых случаев, национальным банкам было запрещено учреждать свои филиалы.
Говоря о свободной банковской системе штата Нью-Йорк, мы уже упомянули о некоторых особенностях системы депонирования облигаций как способа регулирования эмиссионной деятельности. Нам предоставится возможность вновь обратиться к этой проблеме в одной из последующих глав, повествующей о тех эпизодах американской истории, которые привели к принятию Закона о Федеральной Резервной Системе (Federal Reserve Act). Глава VI. Развитие централизованной банковской системы в Германии Историю банковской сферы Германии, как и Соединенных Штатов, следовало бы рассматривать в разрезе отдельных штатов-государств. Однако сделать это сейчас не представляется возможным, и мы сконцентрируем наше внимание на ключевых событиях, происходивших в Пруссии, в отдельных местах ссылаясь на политику других государств. Германская ситуация отличалась от условий всех тех стран, с которыми мы до сих пор имели дело. Причиной этого было то, что в своей торговой политике Германия никогда по-настоящему не придерживалась принципов laisser-faire, а потому в этой стране меньше, чем где бы то ни было, приходится удивляться государственному вмешательству в банковскую сферу.
Длительное сохранение средневековых ограничении на свободное обращение товаров и услуг определило соответствующее запаздывание в развитии банковского бизнеса. [Речь идет о современном понимании банковского бизнеса, то есть о кредитной и эмиссионной деятельности, в противоположность той, что осуществлялась первыми банками Жиро (Giro banks).] Однако в начале XVIII в. было написано значительное количество трудов о банковской сфере, в большинстве из которых выражалась меркантилистская идея о том, что учреждение банков имеет своим результатом внезапное и существенное увеличение богатства [См. H. Schumacher, "Geschichte der Deutschen Bankliteratur im 19 Jahrhundert" в Schmollers Festschrift, "Die Entwicklung der deutschen Volkswirtschaftslehre im 19 Jahrhundert", Pt. VII.].
Первые действия были предприняты королевской и дворянской знатью, которые, руководствуясь собственными фискальными нуждами, попытались начать банковские операции тогда, когда их время еще не пришло, -- когда еще не созрели торговые условия для подобной деятельности. Соответственно, их успехи, по крайней мере, на поприще вексельной эмиссии, оказались весьма скромными. Первым в целом успешно функционировавшим эмиссионным банком стал Берлинский Королевский Банк -- государственный банк, основанный Фридрихом Великим. [В 1765 г. Фридрих был не в состоянии изыскать частный капитал; если бы это ему удалось, он основал бы частный акционерный банк.] Сомнительно, что даже этот банк оказался бы столь удачливым в те годы, не будь в его распоряжении некоторых депозитов, закрепленных за ним по закону [а именно попечительских денег, а также средств судов и благотворительных организации], и не принадлежи ему управление средствами Казначейства. Начав свою деятельность как привилегированный институт, находившийся под отеческой опекой государства и имевший с ним тесные связи, Банк остался таковым на всем протяжении своей истории. Впервые это проявилось во время Наполеоновских Войн, когда Банк с санкции правительства приостановил денежные выплаты. Трудности банка объяснялись в первую очередь масштабами займов, предоставляемых им прусскому правительству; впоследствии это усугубилось потерями, понесенными Пруссией в результате Тильзитского Мира, по которому страна вместе с рядом польских территорий лишилась и значительной части депозитов по закладным, инвестированных туда банком. Эти активы оказались полностью потерянными для банка. Из войны он вышел с колоссальным дефицитом и по окончании боевых действий был реорганизован с учетом военного опыта, став номинально независимым от Казначейства и министра финансов; впрочем, его председатель, разумеется, так и остался государственным чиновником, подотчетным королю.
Никаких особых препятствий для создания частных банков, кроме тех, что лежали на пути учреждения акционерных компаний в любой другой сфере бизнеса, в то время не существовало. В 20-х годах прошлого века в Пруссии были учреждены два частных банка, и тем самым монополия Королевского Банка в депозитной и эмиссионной сферах была нарушена. Этими банками были Берлин Кассенферайн (Berlin Kassenverein) и Поммерше Приватбанк (Pommersche Privatbank) в Штеттине (Stettin). [Последнему в момент его учреждения была оказана королевская помощь, и впоследствии в ряде случаев он получал поддержку и со стороны правительства.]
Однако этот этап относительной свободы подошел к концу в 1833 г., когда в политике произошел поворот на 180 градусов. Вышедший тогда закон поставил эмиссию всех банкнот на предъявителя в зависимость от разрешения правительства. Надо заметить, что этот закон, фактически оказавшийся запретом, был вызван не столько интересами привилегированного Королевского Банка, сколько стремлением расчистить дорогу для обращения государственных бумажных денег, которые, впервые появившись во время Наполеоновских Войн, теперь должны были расширить сферу своего влияния. Даже сам Королевский Банк был включен в запретительный список, и, таким образом, все три эмиссионных банка Пруссии были вынуждены прекратить выпуск своих банкнот. Этот рост ограничений на банковское дело фактически совпал с моментом, когда в результате изменений в промышленной технологии уже начал назревать неимоверной силы взрыв спроса на кредиты.
Одновременно с этим банки стали появляться в ряде других германских государств, однако во всех случаях политика была ограничительной. В Баварии Банк Ипотеки и Расчетов (Mortgage and Exchange Bank), основанный в 1835 г. [это был первый эмиссионный банк, учрежденный в Баварии, хотя Королевский Банк Нюрнберга (Royal Bank of Numberg), эмиссионной деятельностью не занимавшийся, начал свою историю в 1780 г.], получил монополию на эмиссионную деятельность, на сей раз не в результате стремления обеспечить приоритет для банкнот правительства, а из-за опасений, что
конкуренция в эмиссионной сфере может оказаться опасной; соответственно, страх перед чересчур большим объемом эмиссии привел к установлению верхнего ее предела. Менее понятен смысл предписания, по которому банки должны были направлять, по крайней мере, три пятых своих фондов в земельные займы.
Лейпцигскому Банку Саксонии (Leipzig Bank of Saxony), учрежденному в 1838 г., не было предоставлено каких-либо исключительных привилегий, в то время как ограничения для него оказались столь же жесткими. Вместо максимального уровня выпуска банкнот банку были вменены резервные требования в размере двух третей от объема эмиссии.
В 40-х годах борьба за свободный банковский бизнес обострилась. Если перед этим капитал находился в относительном избытке и ставка процента была невысока, то примерно к середине десятилетия в результате увеличения потребности в капитале для нужд развития железных дорог ситуация резко изменилась, приведя к росту процента. Общественное мнение питало явно преувеличенные надежды в отношении могущества банковского бизнеса. Широко бытовало мнение о том, что для преодоления нехватки капитала достаточно эластичной эмиссии банкнот, а самой эмиссионной деятельности все еще приписывалось обладание некоим подобием магической силы по превращению нищеты в богатство. Философия сенсимонистов (Saint Simonians), придумавших такое реформированное общество, в котором главная роль в организации накопления и распределения капитала принадлежала бы банковскому бизнесу, дошла и до Германии. Эти идеи дали толчок двум тенденциям, а именно, требованиям о расширении банковской эмиссии и стремлению к созданию институтов, подобных креди мобилье.
Усугубленная возросшим спросом на капитал, проблема денежного обращения встала к тому времени со всей остротой. В обращении находилось лишь очень небольшое количество золота и, в отсутствие банкнот платежи должны были производиться серебром, которое было чрезвычайно тяжело носить с собой. Банкноты, таким образом, рассматривались в качестве чрезвычайно эффективного средства облегчить жизнь, и в условиях своей относительной нехватки они зачастую имели хождение по курсу выше номинала. В Пруссии началась кампания против подавления частной инициативы, и правительство было наводнено проектами по созданию частных эмиссионных банков, которые существовали бы параллельно с Королевским Банком. Правительство, однако, решительно возражало против этих предложений. Требования о разрешении частной инициативы были выражены в двух различных формах. Одна группа хотела всего лишь учреждения частного акционерного банка на месте уже существовавшего государственного института; другие же жаждали гораздо большего и требовали никак не меньше, чем создания систем независимых, беспрепятственно учреждаемых, конкурирующих между собой банков.
Выйти из созерцательной позиции и приступить к действиям прусское правительство заставила новость о том, что власти Дессау (Dessau), одного из сопредельных с Пруссией государств, одобрили проект по созданию на границе двух стран эмиссионного банка, строившего планы распространения своей деятельности и на Пруссию. Несмотря на то, что Вильгельм IV поручил Ротеру (Rother), обладавшему в то время министерским портфелем и стоявшему во главе Королевского Банка, выработать схему учреждения частных эмиссионных банков, Ротер отверг эту идею как, с его точки зрения, представлявшую всего лишь академический интерес, остановив свой выбор на гораздо менее либеральной альтернативе реорганизации Королевского Банка. Банк все еще страдал от нехватки капитала, унаследованной со времен Французской Войны, и потому одобренная схема имела своей целью пополнение активов банка и, таким образом, укрепление его кредитного потенциала. Безусловно, Ротер не считал государственный банк наилучшим вариантом, но, видимо принимая во внимание дефицит средств в государственной казне, смирился с участием в капитале банка частного акционерного капитала. Так в 1846 г. банк был преобразован в Прусский Банк, в котором государство поделилось своим ранее безраздельным контролем с частными акционерами. Банку было возвращено право на эмиссионную деятельность, которую он осуществлял прежде, а его банкноты должны были со временем вытеснить из обращения государственные бумаги. Закон вместе с тем зафиксировал как максимальные границы размера эмиссии, так и обязательный уровень металлических резервов в размере одной трети от суммы банкнот в обращении. [Политика "Drittddeckung", т. е. наличных резервов в размере третьей части эмиссии, ставшая затем нормой в германском законодательстве о деятельности эмиссионных банков, была, похоже, официально принята вследствие утверждения Хорсли Палмера на заседании Комиссии 1832 г., что подобной стратегии на практике придерживался Банк Англии. Памфлет Палмера по поводу политики Банка Англии в период, предшествовавший кризису 1836--1837 гг., на который мы ссылались в предыдущей главе, был переведен на немецкий язык под названием "Die Ursachen und Folgen der Wirksamkeit der Bank von England in dem Zeitraume vom 10 October 1833 bis 27 Dezember, 1836" (1837).] Банк сохранил привилегии, которыми он обладал в бытность Королевским Банком, а его банкноты были объявлены законным средством платежа при осуществлении сделок. Важным моментом указа об учреждении банка, характерным для тогдашнего отношения к банковскому бизнесу, была статья, которая особо определяла в качестве задачи банка предотвращение сколько-нибудь значительного роста ставки процента. И действительно, в ломбардном бизнесе было запрещено поднимать ставку выше 6%.
Но расширения эмиссионной деятельности и роста кредитной мощи Прусского Банка оказалось недостаточно для того, чтобы подавить агитацию за большую свободу. 1847 г. был ознаменован чрезвычайно высоким спросом на кредит. Это было особенно верно в отношении запада страны, нижнего Рейнланда и Вестфалии, где промышленное развитие происходило быстрыми темпами, а процесс учреждения отделений Прусского Банка, предусмотренный в его конституции, происходил чрезвычайно медленно. Поддержка частных эмиссионных банков значительно усилилась, а их сторонники начали проведение организованных дискуссий по данной проблеме [см., например, Erste Vereinigte Landtag в 1847 г.].
Волнения 1848 г. принесли резкий поворот хода событий. Правительство признало за Банком Бреслау (Bank of Breslau) и Хемницер Штадтбанк (Chemnitzer Stadtbank) право на эмиссионную деятельность; кроме того, оно само учредило связанные с Прусским Банком государственные кредитные банки; и наконец, правительство решилось на гораздо более радикальный шаг -- выдавать концессии на образование частных эмиссионных банков. Однако все это было лишь небольшой уступкой сторонникам свободы в банковском бизнесе; концессии выдавались сроком всего лишь на десять лет, а масштабы регулирования банков превосходили всякие пределы. Пресловутый Норматив-Бедингунген (Normativ-Bedingungen), в соответствии с которым эти банки были учреждены, свел масштабы их деятельности к минимуму.
Наряду с требованием хранить обязательные резервы, равные одной трети от суммы эмиссии, максимальный размер их фондов был сведен к минимуму, необходимому для ведения бизнеса, а список разрешенных видов бизнеса был весьма короток. Оплаченный акционерный капитал каждого из банков не мог превосходить определенного минимального уровня. Максимальный объем эмиссии всех вместе взятых провинций был установлен на уровне всего лишь одной трети от лимита Прусского Банка, и эта сумма была поделена на равные части между всеми без исключения провинциями, независимо от относительных потребностей каждой из них.
Банкам не разрешалось иметь представителей в городах своих визави; им также не было позволено проводить сделки по ценным бумагам, выпущенным правительствами других государств. Банки не имели права учитывать векселя, по которым должны были платить лица, проживающие за пределами сферы действия соответствующего банка, а сами расписки должны были нести на себе подписи трех лиц. Более того, банкам запрещалось платить процент по вкладам, в результате чего этот вид бизнеса оказался целиком отданным на откуп Прусскому Банку. Однако спрос на банкноты был столь высок, что Берлинер Кассенферайн и Штеттинский Банк (Stettin Bank) [Штеттннскому Банку было позволено сохранить процентные депозиты] незамедлительно согласились на соблюдение этих правил в обмен на возможность реализовывать полученные таким образом эмиссионные права.
Одновременно с движением в эмиссионной сфере свое влияние на развитие банковских институтов в Германии стало оказывать и еще одно обстоятельство. Почти тотчас же, как во Франции возникла идея креди мобилье, она была заимствована в Германии, и к концу десятилетия в различных частях страны уже вовсю шло образование многочисленных акционерных банков, работавших по принципу креди мобилье. Наиболее значительными среди них были Дисконто-Гессельшафт (Disconto-Gesselschaft) в Берлине, Шаффхаузеньшен Банкферайн (Schaffhausen'schen Bankverein) в Колони (Cologne) и Дармштадтер (Darmstadter). Впрочем, учреждение и этих банков в Пруссии все еще было проблемой, поскольку акционерные компании должны были получать специальную концессию правительства на ведение бизнеса. Так, Банк фюр Хандель унд Индустри (Bank fur Handel und Industrie), впоследствии известный под именем Дармштадтер, был вынужден начать свою деятельность в Дармштадте, потому что в тот момент ни в Пруссии, ни во Франкфурте-на-Майне получить концессию было невозможно. А Дисконто-Гессельшафт в течение шести лет существовал в форме партнерства, пока не смог получить концессию на акционерную структуру компании.
Прогресс в деле учреждения эмиссионных банков шел весьма невысокими темпами [суммарным результатом всей концессионной деятельности даже к 1837 г. стали всего девять эмиссионных банков, включая Прусский Банк], и был явно недостаточным, чтобы удовлетворить требования Партии Свободного Банковского Бизнеса. Ведомая в Палате Депутатов Харкортом (Harkort), эта партия добилась проведения в 1851--1852 гг. слушаний по поводу состояния банковской и кредитной сфер в Пруссии и в результате привлекла к себе большее внимание со стороны общественности. В позитивной части требования партии сводились к ослаблению Норматив-Бедингунгена, а в негативной партия критиковала Прусский Банк как полугосударственный институт, стоявший на дороге частного бизнеса. Харкорт долго, но безуспешно пытался провести законодательство об отмене Норматив-Бедингунгена.
Некоторые перемены в политике Прусского Банка все же имели место: он начал придерживаться более либеральной кредитной политики и расширил сеть своих филиалов в западных районах страны. [Банк освоил практику выдачи в качестве займов части депозитов, находящихся на текущих счетах. Большой вклад в развитие ситуации в Пруссии в те годы должен быть отнесен на счет одного человека -- Давида Хансеманна (David Hansemann). Именно в бытность его Президентом Прусского Банка Банк внес изменения в свою политику. Благодаря его же вмешательству, но уже как Министра Финансов, в 1848 г. были выданы концессии на открытие частных эмиссионных банков, а также получено королевское согласие на учреждение Шаффенхаузеньшен Банкферайн как акционерной компании. Он же несколько лет спустя основал Дисконто-Гессельшафт.]
В более мелких государствах было открыто довольно много эмиссионных банков, и их банкноты вскоре начали обращение в пограничных районах Пруссии и Саксонии. В этих государствах выпускались в обращение банкноты небольшого по сравнению с бумагами Прусского Банка номинала, и правительство Пруссии попыталось вытеснить их с территории страны, запретив осуществление платежей в банкнотах других государств на сумму менее 10 талеров. Саксония, Бавария и Вюртемберг последовали той же практике, однако эти законы не имели никакого эффекта, поскольку банки, против которых было направлено их действие, просто заменили свои банкноты номиналом в 1 талер банкнотами в 10 талеров.
Прусское правительство поняло, что единственным логическим решением это проблемы было увеличение эмиссии внутри Пруссии. Сделать это можно было одним их двух альтернативных способов. Одним из них было изменение законодательства, регулировавшего учреждение частных банков, а другим -- централизация банковской системы с передачей неограниченных эмиссионных прав Прусскому Банку.
В конце концов, был принят компромисс. Правительство предоставило неограниченные эмиссионные права Прусскому Банку и разрешило ему выпуск банкнот невысокого номинала в обмен на проведение финансовой операции, которую правительство расценивало как весьма выгодную для себя, а именно -- коммутацию (обмен) половины всей массы государственных бумажных денег на процентный государственный долг.
Далее, некоторые уступки были сделаны и в пользу частных эмиссионных банков. Еще четыре из них получили разрешение на учреждение, а в ряд положений Норматив-Бедингунгена были внесены изменения, которые позволили частным банкам учитывать долговые обязательства с двумя подписями, открывать свои представительства, выпускать банкноты небольшого номинала, а также принимать процентные вклады. Последняя уступка в отношении процентных депозитов оговаривалась условием, что объем депонированных средств не мог превышать сумму первоначального капитала банка, а также, что вклады не могли быть сняты ранее, чем через два месяца после соответствующего уведомления вкладчика.
Разразившийся затем кризис 1857 г. сильно повлиял на дальнейшие политические тенденции. Появились настроения, враждебные к происходившему в 50-х годах учреждению банков [несмотря на то, что к 1837 г. в 20 государствах было создано всего лишь 30 Цеттельбанков (Zettelbanken)], и наметились некоторые изменения в отношении к проблеме. Прусский Банк был обвинен в том, что в период, предшествовавший кризису, он удерживал учетную ставку на слишком низком уровне, и одним из позитивных результатов этого кризиса стал пересмотр максимального уровня ставки и поднятие его до 6%. В ходе самого кризиса Прусский Банк фактически взял на себя функции, присущие центральному банку, беспрепятственно кредитуя испытывавшие трудности фирмы с устойчивой репутацией. Неограниченные эмиссионные права Прусского Банка были отозваны, а в литературе того времени появилось множество публикаций в поддержку 100%-ного денежного обеспечения эмиссии. [Особенно заметными выразителями этого мнения стали Телькампф (Tellkampf) и Гайер (Geyer), см. гл. IX.] Виновниками кризиса были признаны и располагавшиеся на границах мелкие Цеттельбанки, и во многих случаях это было справедливо, поскольку они пытались совместить несовместимое -- бизнес типа креди мобилье и выпуск банкнот. Был предпринят ряд шагов для вытеснения их банкнот с территории Пруссии и Саксонии. Прусское правительство запретило любые платежи в иностранных банкнотах. В Саксонии запрет банкнот иностранного происхождения относился лишь к тем эмитентам, которые не имели в Саксонии своего расчетного центра. В обоих случаях, однако, закон не смог остановить обращение иностранных банкнот; весь его эффект состоял в том, что из-за опасений наказания такие банкноты начали хождение по цене ниже номинала.
Банковский вопрос к тому времени успел поделить Палату Депутатов на множество фракций, от сторонников полной свободы выпуска банкнот для всех без исключения банков до тех, кто предпочитал абсолютную монополию в эмиссионной сфере. Впрочем, последняя точка зрения была совершенно нереалистичной из-за невозможности предотвратить ввоз векселей из-за границы, а переговоры Пруссии с другими государствами, направленные на выработку единой политики, не принесли сколько-нибудь значительного успеха. Систематическое всестороннее обсуждение банковского вопроса и выработка позитивной программы были предприняты частной ассоциацией фри-трейдеров (сторонников свободной торговли -- Kongress deutscher Volkswirte), во главе которой находился Д-р Отто Михаэлис (Dr. Otto Michaelis). Партия сторонников свободного банковского бизнеса -- Банкфрайхайт (Bankfreiheit) -- к тому времени успела видоизменить свою позицию. Банкфрайхайт как таковой, безо всякого вмешательства со стороны государства, уже не был столь популярен, постепенно превращаясь в проблему, представляющую лишь академический интерес. Конгресс критиковал слишком большую свободу "диких банков" ("wilden Banken") на границах государства, в то же время осуждая и чрезмерно скрупулезный контроль Норматив-Бедингунгена. Отказавшись к тому времени от последних надежд на получение частными банками эмиссионной свободы и всячески подчеркивая досадность того упорства, с которым люди воспринимали эмиссионную деятельность как основной элемент банковского дела, Конгресс сконцентрировался на завоевании свобод для акционерного депозитного банковского бизнеса.
Тенденции в направлении увеличения свободы в эмиссионной сфере постепенно сходили на нет. Фактически последнее свое признание они получили в 1863 г., когда были внесены небольшие изменения в ряд ограничений на деятельность частных эмиссионных банков. Теперь им разрешалось принимать более значительные суммы на процентные депозиты, поскольку размер соответствующего норматива был увеличен с одного до двух оплаченных акционерных капиталов банка, а срок действия банковских концессий возрос с 10 до 15 лет. Впрочем, в Палате Депутатов по-прежнему раздавалось множество критических голосов в адрес Прусского Банка, особенно в отношении его неограниченного права на эмиссионную деятельность, а Михаэлис предлагал принять Закон Пила для Германии.
На юге Германии ограничения все еще были очень жесткими. Там, где не было монополии, банковская эмиссия была запрещена вовсе, как, например, в Бадене и Вюртемберге. В обоих государствах правительства упорно противодействовали учреждению какого бы то ни было эмиссионного банка, и первый такой банк появился лишь во время Франко-Прусской Войны.
Большинство политических сил теперь уже выступали за дальнейшую централизацию. Кризис 1866 г. поразил многих наблюдателей масштабами преимуществ наличия сильного банка, способного смягчить действие кризиса. Растущая консолидация политических сил помогла расширить территорию, на базе которой могла быть реализована единая политика. В результате войны 1866 г. к Пруссии отошли новые земли, на которые также распространилась деятельность Прусского Банка, а Северогерманский Союз (Norddeutscher Bund) получил контроль над банковским законодательством всех своих стран-членов. Реформа законодательства, касающегося акционерных компаний, освободила их от необходимости получения концессий от властей, тем самым наконец-то сняв преграды на пути учреждения неэмиссионных банков и полностью удовлетворив оставшиеся к тому времени требования партии свободного банковского бизнеса. Наконец, последним фактором, повлиявшим на принятие Германией централизованной банковской системы, стал опыт первых лет в условиях золотого стандарта.
Когда в 1871 г. был создан Рейх, законы Северогерманского Союза были распространены на всю территорию Германии и была впервые установлена единая денежная единица. Новая валюта базировалась на золотом стандарте, а выплачивавшаяся Францией военная контрибуция легко обеспечивала накопление необходимых резервов.
Однако уже в 1873 г. разразился кризис. Выпуск банкнот теми банками, у которых либо не было максимального установленного предела, а также теми, которые никогда прежде такового не достигали, рос чрезвычайно быстрыми темпами после 1871 г. Особенно это относилось к Прусскому Банку. Когда выплаты по контрибуции были завершены, денежный баланс оказался не в пользу Германии, и из страны начался отток золота. До этого момента страна практически никогда не испытывала оттока денег за границу: во времена серебряного стандарта собирать металл, чтобы затем вывозить его, было чрезвычайно дорогим занятием, и, таким образом, стоимость металла варьировала в чрезвычайно широких пределах. Не были немцы знакомы и с теми механизмами, посредством которых движение золота исправляет валютные курсы. Поэтому немедленным следствием первого опыта оттока золота стал страх, что все золото окажется вывезенным за границу, и Германия лишится золотого стандарта. Возникшая в результате этого ничем не оправданная паника оказала значительное влияние на банковскую политику.
Прежде всего, внезапно пришло осознание тех возможностей, которые крылись в использовании кредитной политики. Сильное влияние на настроения в Германии оказали события в Англии, и особенно принятие Закона Пила, а согласно английской доктрине, манипулирование кредитной политикой возможно лишь при условии существования специально созданного центрального банка, ответственного за контроль над металлическими потоками.
Эти идеи были воплощены в жизнь при создании в 1875 г. Германского Банка. [Телькампф и Михаэлис принимали участие в подготовке его проекта.] В качестве модели для соответствующего Закона был использован текст английского Акта 1844 г., однако учредительные ограничения в Германии оказались куда более жесткими. Положение с частными эмиссионными банками было следующим: признавалось существование 33 банков в границах Рейха и запрещалось учреждение новых банков. Для фидуциарных эмиссий всех банков, включая Рейхсбанк (Reichsbank), устанавливались максимальные пределы и, кроме того, устанавливалась пропорция обязательных резервов в размере одной трети от суммарной банковской эмиссии. Если какой-либо из банков отказывался от выпуска своих банкнот, Рейхсбанк добавлял соответствующий объем к собственной эмиссии. Подчинение Закону, однако, означало и некоторые гандикапы для банков форме запрещения ведения тех или иных видов бизнеса. Так, если банк желал продолжать эмиссионную деятельность, он не имел права заниматься акцептным бизнесом (acceptance business) и мог вести торговлю лишь определенными видами облигаций; ему было запрещено заниматься ипотечным бизнесом и учитывать векселя сроком более трех месяцев.
Рейхсбанк был создан из прежнего Прусского Банка, преобразованного в частный концерн. Впрочем, он сохранил свою официальную администрацию, и по-прежнему пренебрегал контролем за своей деятельностью со стороны акционеров и, следовательно, обладал гораздо меньшей независимостью от правительства, чем Банк Англии. Деятельность Рейхсбанка была ограничена рядом направлений: ведение им кредитного и ломбардного бизнеса регулировалось в той же степени, что и для частных банков, а прием процентных вкладов разрешался лишь до определенного законом предела. Банкноты Рейхсбанка не были признаны законным средством платежа, хотя и имели гораздо более обширную, чем банкноты частных банков, сферу хождения. Это объяснялось тем, что, в то время как частный банк не мог принимать банкноты какого-либо другого частного банка, кроме случаев, когда платеж был адресован самому эмитенту этих банкнот либо в регион эмитента, векселя Рейхсбанка оплачивались банком-получателем безо всяких ограничений.
Частным эмиссионным банкам разрешалось, и воздерживаться от соблюдения положений Закона, но в этом случае банк был обязан ограничить свои операции границами того государства, которое предоставило ему эмиссионные права.
Закон обеспечил Рейхсбанку положение центрального банка в его современном понимании.