Общее европейское экономическое пространство: пространство выбора или выбор пространства

Автор  12 мая 2006
Оцените материал
(0 голосов)

Начавшаяся после прошедшего 17 мая 2001 г саммита Россия-ЕС и длящаяся уже больше года работа по выработке концепции общего европейского экономического пространства (common European economic space, ОЕЭП) породила целый ряд существенных расхождений в понимании того, чем является или должно являться ОЕЭП.
Эта возможность разных трактовок целиком основывается на «дипломатическом» характере термина «общее европейское экономическое пространство», введенного в дополнение к готовым юридическим нормам и стандартным формам интеграционных объединений.
 

Ниже перечислены только некоторые из существующих разногласий.
Во-первых, понятие «общее европейское экономическое пространство» (ОЕЭП) может пониматься и как конкретное состояние и как процесс. В первом случае ОЕЭП является еще одной формой интеграционного объединения, хотя и не имеющей очевидного прямого соответствия в устоявшейся терминологии (зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок и т.д.). Во втором случае под ОЕЭП понимают саму ситуацию, когда ЕС и РФ предпринимают меры по сближению друг с другом. Однако, выбор любого из этих двух подходов предполагает представление о некотором желательном будущем состоянии дел.
Во-вторых, понятие «общее европейское экономическое пространство» может определяться как с точки зрения «вписывания» его в стандартную систему форм интеграционных объединений, так и через описание желаемого конечного состояния и определения его как ОЕЭП.
В-третьих, не совсем понятна конечная цель движения в рамках ОЕЭП. Это может быть как нечто, предшествующее Зоне свободной торговли, так и аналогичное европейскому экономическому пространству (European economic area). Однако, если ориентироваться на юридические тексты (Коллективную стратегию ЕС в отношении России), то предпосылкой ОЕЭП должно являться «сближение в соответствии с СПС законодательств и стандартов России и Европейского Союза».
В-четвертых, возможны два варианта сближения: условно, закрытый и открытый. В первом случае предполагается создание преференциальной системы отношений. Во втором – разработка комплекса мер, применимых для сближения вообще, не только с европейскими странами.
В-пятых, сближение России и ЕС можно представлять и как преимущественно двусторонний и как преимущественно односторонний процесс. В первом случае речь идет об акценте на взаимные уступки сторон. Во втором – о последовательной односторонней либерализации экономики России.
В-шестых, при переговорах можно как обсуждать меры в контексте «четырех свобод» (свобод движения труда, капитала, товаров и услуг), так и рассматривать их в секторальном разрезе.
Представляется, что ответы на эти вопросы лежат в основе любой концепции формирования ОЕЭП, определяют тактику и стратегию работы по интеграции.
В оставшейся части работы автор изложит собственную позицию по поводу интеграции России и Европейского Союза. Определив, какое именно «общее пространство» будет представлять благо для российских граждан (часть 2), мы вернемся к обсуждению перечисленных выше спорных вопросов (часть 3). В части 4 будет дана краткая оценка соответствия России критериям членства в ЕС и определены направления, в которых полезно сближение экономической политики. Пятая часть работы содержит краткое описание тех мер, которые ЕС практикует в каждой из областей политики. Последняя часть –заключение.
2
Для точного определения того, что необходимо для сближения России и ЕС и развития отдельной формы такого сближения – общего европейского экономического пространства, мы обратимся к содержанию этих понятий.
Во-первых, сближение России и ЕС мы понимаем как:
    Снятие препятствий для перемещения товаров, услуг, рабочей силы и капитала со стороны России;
    Снятие соответствующих препятствий со стороны ЕС.
Для российских граждан благом является отмена любых из указанных выше ограничений. Такое определение сближения ставит перед Правительством РФ три задачи, две экономических и одну политическую:
    Проведение последовательной односторонней либерализации экономики, включая внешние экономические отношения т.е. создание и реализация Правительством программы реформ;
    Переговоры об изменении внешнеэкономического режима по отношению к России со стороны ЕС;
    Оценка влияния указанных выше мер на различные группы населения для формирования коалиций в поддержку либерализации.
Во-вторых, термин ОЕЭП необходимо рассматривать с точки зрения действующего человека. Для человека пространство - это пространство деятельности, выбора и принятия решений. Поэтому «общее пространство» не должно порождать образ единообразия данного пространства: важна не однородность, а «протяженность» пространства деятельности, при обсуждении любого вопроса в рамках ОЕЭП мы должны учитывать влияние рассматриваемых мер на расширение выбора и увеличение возможностей для бизнеса и граждан.
3
Предложенное выше понимание терминов позволяет дать ответы на поставленные в начале статьи вопросы.
Во-первых, «общее европейское экономическое пространство» является конечным состоянием, когда политические барьеры в отношениях друг с другом граждан и бизнеса России и ЕС не превосходят тех, что приняты для граждан одного государства. Т.е. речь идет о национальном режиме. Однако, это не подразумевает членства России в ЕС, желательность которого мы рассмотрим ниже.
Во-вторых, исходя из интересов российских граждан задачей переговорного процесса должно быть не нахождение юридической трактовки ОЕЭП, а нахождение желательных контуров интеграционного объединения.
В-третьих, формирование ОЕЭП должно идти по «открытому» сценарию. Для граждан России благом является не снятие барьеров в отношениях с ЕС, а любое снятие барьеров. Поэтому важными задачами также является и развитие отношений со странами СНГ, АТЭС и США. В этом контексте важно найти не направленные против третьих стран преференциальные формы сотрудничества, которые станут препятствием для развития торговли, а найти форму интеграции, подлежащую перенесению на других торговых партнеров.
В-четвертых, к процессу сближения России и ЕС необходимо подходит скорее не как к единому двустороннему процессу, а как к двум односторонним процессам.
С одной стороны, это исключительно внутренний процесс реализации и развития правительственной программы реформ, частью которой является улучшение условий для предпринимательства (не только европейского) и развитие внешнеэкономических связей (не только с Европейским Союзом).
С другой стороны, важной задачей является снятие ограничений для торговли и инвестиций со стороны Европейского Союза. Именно существование этого фактора и ведение переговоров с партнерами в рамках этой проблематики немного расширяет рамки односторонней либерализации в рамках правительственных программ и открытой модели отношений и делает в ряде случаев полезным наличие определенных преференций.
Таким образом, при принятии конечного решения по любой мере необходимо учитывать два фактора: соответствие меры общему курсу либерализации и возможность влияния на либерализацию европейского торгового режима. Продвижение по любому из этих двух направлений способно повысить благосостояние российского населения.
В-пятых, группировка тем (отраслевая или тематическая) на переговорах является не технической классификацией, а политическим выбором. Представляется, что группировка мер по «четырем свободам» (движения товаров, услуг, людей и капитала) предпочтительна, т.к. иной способ группировки существенно увеличивает влияние отраслевых лоббистов в соответствующих подгруппах на переговорах..
4
Перед тем, как более подробно обозначать те меры, которые желательно принять в контексте сближения с ЕС, мы обратимся к наиболее строгим критериям интеграции – критериям членства в ЕС.
Они следующие:
1.    Наличие демократии, соблюдения прав человека и защиты меньшинств;
2.    Существование рыночной экономики;
3.    Способность действовать в условиях конкуренции;
4.    Возможность исполнять обязанности членства (применять acquis communautaire т.е. всю совокупность права Европейского Союза и европейских сообществ, разделенную на 31 главу).
В политической области можно говорить о достаточно высокой степени соответствия России критериям членства. Дополнительным свидетельством этого является членство России в Совете Европы, на мнение которого, прежде всего, ориентируется ЕС в оценке вопросов соблюдения прав человека и защиты меньшинств.
Значительный прогресс также достигнут и в области создания рыночной экономики. Однако говорить о мировой конкурентоспособности большинства российских фирм пока рано.
Наибольшие проблемы  наблюдается в области права, которое не только не соответствует европейским нормам, но и продолжает оставаться серьезным препятствием в развитии бизнеса.
В практическом смысле описанные выше критерии могут быть интересны не только, и даже не столько в контексте возможного присоединения России к ЕС, а, скорее, как критерии проведения разумной политики. Само же членство в ЕС представляется нежелательным. Ведь если понимать экономическую политику как общественное благо, то создание наднациональных органов представляет собой картель, который несет некоторые опасности для бизнеса и граждан.
Поэтому для России наиболее разумным было бы использовать недостатки в европейском регулировании, не неся, например, серьезных расходов на сельское хозяйство и социальную помощь, которые мы, в любом случае, не можем сегодня себе позволить. А это, в свою очередь, позволяет иметь более низкое, чем в ЕС, налоговое бремя и даже более благоприятный инвестиционный климат.
Основываясь на указанных выше соображениях о целях и принципах российско-европейской интеграции мы можем определить, какие именно разделы европейского права желательны для принятия Россией в контексте создания ОЕЭП, а какие – нежелательны или нерелевантны для решения задачи.
Во первых, из acquis communautaire мы можем выделить группу глав, которые, по большей части, не имеют отношения  к проблемам единого рынка. Такой главой, является, например, «Экономический и валютный союз». Несмотря на то, что нормы ЭВС является сугубо экономическими, они не связаны с концепцией общего пространства не только в изложенном выше смысле, но и в рамках законодательства ЕС, выводящего Маастрихтские критерии за пределы обязательных для исполнения норм.
Во-вторых, из оставшихся глав мы можем выделить те виды экономической политики, реализация которых нецелесообразна в России т.к. может ослабить конкурентоспособность российской экономической политики. Примерами таких «политик» являются аграрная, социальная и экологическая политики, а также законодательства о защите прав потребителя.
В-третьих, главы, принятие которых в целом полезно, но не оказывает существенного влияния на экономику.
В-четвертых, главы, принятие которых наиболее тесно связано с концепцией общего европейского экономического пространства.
Глава 1. Свободное движения товаров
Проблематика главы 1 acquis communautaire в практически полном масштабе относится к тем нормам, которые расширяют возможности выбора. Единственным исключением можно считать обширное техническое регулирование ЕС, которое в отличие от стандартов носит обязательный характер.
Остальные меры направлены на решение четырех основных проблем:
1.    Снятия\уменьшения тарифных ограничений;
2.    Снятия нетарифных ограничений
3.    Допуска иностранцев на рынок госзакупок
4.    Усовершенствования таможенных процедур.
Глава 2. Свободное передвижение людей
Глава 2 acquis communautaire предусматривает следующие основные меры:
    недискриминационный подход по отношению к работникам из других стран.
    недискриминационное право на учреждение компаний иностранцами.
    свобода выбора места жительства.
    взаимное признание дипломов и степеней.
    облегчение процедур въезда/выезда.
Глава 3. Свобода предоставления услуг
Основные меры в рамках данной главы следующие:
    запрет Центральному Банку давать займы фонду гарантий вкладов;
    возможность банкам выбирать систему гарантирования вкладов;
    недискриминационный допуск иностранных компаний на банковский рынок.
    отмена ограничения на масштаб деятельности. Компании не должны быть обязаны ограничивать свою деятельность отдельными видами, например, не должно быть разделения между страхованием жизни и другими видами страхования.
    надзор за страховыми компаниями по месту регистрации головного офиса..
    унификация бухгалтерских норм с мировыми стандартами.
    развитие законодательства о защите данных;
    развитие законодательства об электронной коммерции.
Глава 4. Свободное движение капитала
Глава 4 предусматривает следующие основные меры:
    либерализация движения капитала и платежей;
    допуск иностранцев к покупке недвижимости, в т.ч. сельскохозяйственных земель.
    совершенствование платежной системы.
Глава 5. Законодательство о компаниях
Глава 5 предусматривает следующие основные меры:
    гармонизация законодательства с международными стандартами.
    усиление борьбы с нарушениями права интеллектуальной собственности;
    создания системы пограничного контроля за соблюдением прав интеллектуальной собственности.
Глава 6. Конкурентная политика и государственная помощь
Глава 6 acquis communautaire включает в себя два подраздела: собственно "конкурентную политику" и "государственную помощь". Однако, антимонопольное законодательство с нашей точки зрения представляет собой препятствие для нормального функционирования экономики и не рекомендуется к применению.
В рамках регулирования предоставления государством помощи компаниям предусмотрены следующие меры:
    запрет на выделение государством помощи компаниям. Европейское законодательство допускает выделение государственной помощи только в случаях, когда помощь выделяется на научные разработки, защиту окружающей среды, региональное выравнивание.
    прозрачность выделения государственной помощи;
    инвентаризация предоставляемой государственной помощи.
Законодательство о конкурентной политике по большей части регулирует вопросы заключения соглашений, могущих ограничить доступ на рынок или направленных на получение доминирующего положения; проблемы слияний, а также деятельность государственных монополий и государственных предприятий, обладающих специальными правами.
Глава 7. Сельское хозяйство
Сельскохозяйственное законодательство – одна из наиболее крупных отраслей европейского права, составляющая около 40% от всего европейского законодательства.
С проблемами единого рынка связываются только некоторые из этих актов.
Во-первых это акты, затрагивающие вопросы ветеринарии и санитарии. Они регулируют широкий спектр деятельности в области животноводства и растениеводства, а также обработку их продуктов с целью защиты потребителей, здоровья людей, животных и растений.
Во-вторых, это акты регулирующие сельскохозяйственный рынок, относящиеся в основном к стандартам качества и маркировки.
Глава 8. Рыболовство
Данная глава не содержит мер, которые в случае вступления должны быть перенесены в национальное законодательство. Однако ЕС стремится, чтобы страны-кандидаты принимали нормы главы 8 до вступления, чтобы подготовить операторов рынка и административные органы к участию в Общей политике рыболовства ЕС.
Общая политика рыболовства ЕС предполагает типичное централизованное планирование, что вызывает определенные проблемы при принятия законодательства, например, в Польше, где сектор рыболовства был дерегулирован еще в 1989 г.
Глава 9. Транспортная политика
Транспортная политика ЕС основывается на принципах либерализации и гармонизации.
С одной стороны, Общая транспортная политика снимает барьеры для разных видов транспорта, воздвигнутые между различными странами-членами.
С другой стороны, устанавливает единые правила деятельности на рынке, касающиеся профессиональной квалификации, безопасности, социального обеспечения и обязательств перед государством.
Регулирование автомобильного транспорта охватывает экологические, фискальные, социальные, природоохранные вопросы, а также проблемы безопасности на транспорте.
Основными требованиями в области железнодорожного транспорта являются:
•    независимость железных дорог от государства;
•    разделение управления инфраструктурой от перевозочной деятельности (как минимум, в бухгалтерском учете);
•    допуск железнодорожных компаний к инфраструктуре для оказания международных услуг.
В области водного транспорта регулирование затрагивает обеспечение взаимного допуска на рынок стран-членов, а также вопросы обеспечения безопасности транспорта для людей и окружающей среды.
В области авиации также вводятся меры, касающиеся безопасности, допуска на рынок и допуска к инфраструктуре.
Глава 10. Налогообложение
Аcquis communautaire не предусматривает гармонизацию прямого налогообложения. По большей части, это является следствием правила единогласия, требуемого статьей 100 договора о ЕС для подобного рода норм. Единственный гармонизированный прямой налог – налог на повышения капитала. В то же время, существуют некоторые нормы, касающиеся сотрудничества налоговых органов стран-членов и снятие препятствий для международной деятельности компаний.
В отличие от прямого налогообложения, косвенные налоги и их сбор гармонизованы рядом директив, которые касаются НДС и акцизов.
Глава 11. Экономический и валютный союз
Страны-кандидаты должны участвовать в ЭВС с момента присоединения, однако это не означает немедленного присоединения к еврозоне.
Членство в ЭВС означает соблюдение ряда экономических критериев:
    Стабильность цен: уровень инфляции не может превышать более чем на 1,5% средний уровень инфляции трех государств с наименьшим уровнем инфляции;
    Дефицит бюджета: национальные дефициты бюджета должны быть ниже 3% ВНП;
    Долги: государственный долг не может превышать 60% ВНП, однако возможно превышение над этим уровнем, если в течение предшествующего периода этот показатель снижался;
    Валютный курс: национальная валюта не должна быть девальвирована в течение последних двух лет и должна оставаться в пределах колебаний курсов на уровне 2,25%, предусмотренных валютной системой;
    Процентные ставки по десятилетним облигациям не должны превышать двух процентных пунктов над средним уровнем этого показателя по трем странам с наиболее стабильными ценами.
Требования данной главы предполагают также использование acquis communautaire, касающегося единого рынка, в особенности нормы о перемещении капитала.
Также существуют и административные критерии. В частности, acquis communautaire требует независимости ЦБ, запрета на финансирование им государственного сектора, а также запрета на привилегии госсектору в области доступа к финансовым услугам.
Глава 12. Статистика
Сотрудничество в области статистики предполагает два направления работы.
Во-первых, гармонизация стандартов статистики. Обычно это не вызывает значительных затруднений.
Во-вторых, повышение качества работы национальных органов статистики. Данную проблему можно считать основной в рамках главы 12.
Глава 13. Социальная политика и занятость
Социальная политика ЕС затрагивает следующие основные вопросы.
Во-первых, создание равных возможностей для мужчин и женщин.
Во-вторых, координацию систем социального обеспечения. Финансирование и организация систем социального обеспечения находится преимущественно в ведении государств-членов. В то же время acquis communautaire предусматривает меры по координации систем в рамках ЕС. Законодательство ЕС основывается на 4 принципах:
А) Применение только одного законодательства. Рабочие мигранты не обязаны платить взносы на социальное страхование более чем в одной стране Союза.
Б) Принцип равного подхода. Работники из другой страны имеют те же права и обязанности, что и резиденты.
В) Сохранение приобретенных прав. Пенсии, приобретенные по законам одной страны, продолжают выплачиваться даже при переезде в другую страну.
Г) Учет периодов участия в социальном страховании в других странах-членах другими странами-членами.
В-третьих, проблемы безопасности и здоровья на рабочем месте.
В-четвертых, трудовое законодательство.
В-пятых, регулирование табачного рынка.
Глава 14. Энергетика
Меры в рамках данного раздела направлены, прежде всего, на создание единого рынка в области энергетики.
Во-первых, это предполагает прямое использование норм Договора о ЕС о снятии количественных ограничений в торговле, отсутствие дискриминации по отношению к экспортерам из других стран-членов ЕС, свободы предоставления услуг, гарантий честной конкуренции.
Во-вторых, гармонизация стандартов. В области энергетики гармонизации подлежат стандарты, охватывающие 5 видов деятельности: производство и транспортировку электроэнергии, нефтяной сектор, газовый сектор, возобновляемых источников энергии и энергосбережения.
Глава 15. Промышленная политика
Законодательство в рамках главы 15 при вступлении в ЕС не требует непосредственного переноса в национальное законодательство. Оно состоит из набора желательных ориентиров, которых страны должны придерживаться в области промышленной политики. При переговорах страны-кандидаты предоставляют концепции промышленной политики и реструктуризации. Наибольшее внимание, как правило, уделяется вопросам реструктуризации и приватизации.
Глава 16. Малые и средние предприятия
Законодательство в рамках данной главы не содержит никаких реальных требований к экономической политике.
Глава 17. Наука и исследования
Глава 17 не содержит требований, необходимых для переноса в национальное законодательство и касается, прежде всего, создания эффективных систем надзора в области исследований.
Глава 18. Образование и обучение
Образование и обучение находятся по большей части в ведении стран-членов. Acquis communautaire в этой области состоит из Директивы 1977 (образование детей работников-мигрантов), программ действий, заключений, резолюций и деклараций.
Глава 19. Телекоммуникации и информационные технологии
Меры данного раздела ориентированы по большей части на либерализацию рынка телекоммуникаций.
Основные необходимые меры следующие:
•    Либерализация передачи данных, телефонных переговоров, спутниковой и мобильной связи. Ликвидация в этих областях эксклюзивных прав для отдельных компаний и введение процедур лицензирования для этих услуг.
•    Обеспечение доступа провайдеров упомянутых выше услуг к государственной инфраструктуре.
•    Создание законодательства по лицензированию, взаимодействию сетей и обязательств по набору услуг.
•    Создание единого рынка почтовых услуг.
Глава 20. Культура и аудио-визуальная политика
Законодательство предполагает следующие меры:
•    Каждая вещательная компания регулируется только одной страной ЕС;
•    Страны-члены обеспечивают свободу ретрансляции и приема программ других стран-членов.
•    Требование предоставлять большинство эфирного времени передачам европейского производства (требование не распространяется на новостные, спортивные, игровые и рекламные передачи).
•    Фильмы не могут быть показаны по телевидению, если до того не поступали в кинопрокат.
•    Регулирование телерекламы и спонсорства.
•    Ограничения и запрет на показ передач, серьезно вредящих меньшинствам.
Глава 21. Региональная политика и координация структурных мер
Глава 21 представляет собой технический раздел, по большей части касающийся политики регионального выравнивания в ЕС и финансирования региональных программ.
Глава 22. Окружающая среда
Природоохранное законодательство состоит из более чем 200 актов и охватывает широкий спектр вопросов, включая:
•    товарно-ориентированные природоохранные стандарты;
•    регулирование загрязнения земли, воды и воздуха;
•    охрану природы.
Глава 23. Защита потребителей и их здоровья
Acquis communautaire в рамках главы 23 затрагивает следующие темы:
•    качество и безопасность продуктов;
•    вводящая в заблуждение реклама;
•    потребительский кредит;
•    «несправедливые пункты» в потребительских контрактах;
•    обозначение цен;
•    путешествия;
•    прямые продажи;
•    тайм-шер.
Глава 24. Кооперация в области юстиции и внутренних дел
Меры, рассматриваемые в рамках данной главы касаются сотрудничества органов юстиции и внутренних дел. Основные направления сотрудничества следующие: пограничный контроль, нелегальная миграция, контроль за распространением наркотиков, отмывание денег, организованная преступность, защита информации, взаимное признание судебных решений, а также сотрудничество в рамках Шенгенских соглашений. Такое сотрудничество предполагает также создание независимых и эффективных правоохранительных систем.
Глава 25. Таможенный союз
Данный раздел содержит технические нормы, относящиеся к работе таможни. Прежде всего, это Таможенный Кодекс ЕС, тарифное регулирование и правила происхождения. Меры, содержащиеся в данной главе, соответствуют нормам ВТО и могут быть полезным инструментом для совершенствования российского законодательства.
Глава 26. Внешние отношения
Acquis communautaire в данном разделе охватывает экономические и торговые отношения ЕС с третьими странами, включая как проблемы сотрудничества, так и предоставление помощи.
Глава 27. Общая политика международных отношений и безопасности
Важность этого вида сотрудничества постоянно возрастает. Однако не существует развитого acquis. В рамках главы 27 не существует мер, требующих отражения в национальном законодательстве. Однако предполагается следование совместным программам действий, общим позициям и стратегиям, декларациям, а также заключениям Совета Европы и Европейского Совета.
Глава 28. Финансовый контроль
Данные раздел является сугубо техническим и не содержит никаких реальных пожеланий к политике. Законодательство в рамках данного раздела не развито.
Глава 29. Финансовые и бюджетные вопросы
Данный раздел является «внутренним» по отношению к ЕС, регулируя вопросы составления бюджета ЕС и принципы трат.
Глава 30. Институты
Данный раздел не содержит требований к политике стран-кандидатов. Однако переговоры в рамках данного раздела вызывают сложности политического характера, связанные с проблемой определения представительства тех или иных стран в органах ЕС.
6
Перечислив основной круг мер, предусмотренных законодательством ЕС, мы еще раз подчеркнем, что в задачи сближения не входит полномасштабное заимствование европейского законодательства. Европейская экономическая политика важна для России прежде всего не как источник готовых норм, а как характеристика действия конкурента в деле привлечения капитала.
Говоря об едином пространстве, включающем Россию и ЕС, мы не говорим не о «выборе пространства» - сближении экономических политик партнеров на основе тех или иных принципов, определении конечного однородного облика пространства, а о «пространстве выбора» - возможностях деятельности для российских и европейских граждан. Основой такого увеличения является последовательная либерализация экономики на основе реализации «четырех свобод».

 

 

Новые материалы

Подпишись на новости в Facebook!