Опыт и уроки рыночных реформ в странах ЦВЕ: уроки для Беларуси

Автор  12 мая 2006
Оцените материал
(0 голосов)

Прошедшее десятилетие позволяет более детально изучить опыт рыночной трансформации наших ближайших соседей – стран Центральной и Восточной Европы, Балтии, СНГ, имеющих часто аналогичные, доставшиеся в наследство от СССР стартовые условия: отсутствие естественной структуры производства, искаженные цены, абсолютное доминирование государственной собственности, гипертрофированную систему мотивов и стимулов. Начав практически одновременно в начале 1990-х годов экономические и политические реформы, сегодня все страны значительно отличаются уровнем экономического развития, привлекательностью инвестиционного климата, уровнем жизни населения. Беларусь, которая еще не начинала рыночных реформ, имеет уникальную возможность использовать лучшие уроки своих соседей, не сделав их ошибок, сэкономив ресурсы, время и избежав социальных рисков.  

Среди основных положительных уроков, позволивших европейским странам быстро преодолеть негативы переходного периода и интегрироваться в систему мирового разделения труда, можно выделить следующие: 1) Отделение политической и экономической власти, децентрализация и транспарентность принятия управленческих решений
Реформы были тем более необратимыми и успешными, чем меньше государство определяло основные параметры экономической политики. Опыт стран ЦВЕ показал наличие тесной зависимости между либерализацией и демократизацией, экономическими и политическими реформами (наличие многопартийной системы, открытые честные выборы в законодательные органы власти, коалиционные правительства, законодательно (конституционно) ограниченная президентская власть и пр.).
Отсутствие политических реформ приводило к т.н. «ловушке частичных реформ», поскольку со стороны «ранних победителей» (чиновников, депутатов, директората государственных и полугосударственных предприятий и банков) возникало и нарастало сопротивление дальнейшим рыночным реформам. Возникающая рента от частично либерализованных рынков позволяла получать им высокие доходы от лоббирования, протекционизма, избирательного правоприменения и пр. нерыночных практик и делала крайне незаинтересованными в создании четких прозрачных неизменных правил. Не допустить создание или сломать такую систему гораздо проще на самых ранних стадиях реформирования, когда она еще не возникла или слаба. Если в стране отсутствуют политические реформы, то рано или поздно возникает сговор между чиновниками, депутатами и отдельными бизнесменами, и государство перестает выполнять свои функции (защита прав собственности, гарантия равных условий, выработка четких, прозрачных и неизменных правил игры) и начинает заниматься такими специфическими функциями как «огосударствление» бизнеса, приватизацией. Такую ситуацию долгое время можно было наблюдать на территории всех стран СНГ.
Однако в настоящее время в ряде стран СНГ (в частности, Россия и Украина) можно увидеть первые проявления нарушения этого равновесия, идущее из реального сектора. Часть крупных предпринимателей приходит к выводу, что издержки, связанные с получением трансформационной ренты, слишком высоки, и что более высокую прибыль можно извлечь из инвестиций в развитие бизнеса, освобожденного от опеки «административного ресурса». Тем самым, они ослабляют группу «ранних победителей» и создают спрос на продолжение реформ, направленных на защиту интересов всех экономических агентов, а не только отдельно взятой группы. Эти попытки встречают как сильное сопротивление остальных представителей «ранних победителей», так и инерцию, создаваемую т.н. институциональной ловушкой, проявляющуюся в высоких трансакционных издержках по изменению переставших быть эффективными институтов и моделей поведения. Это значительно ослабляет и затягивает во времени движение в сторону дальнейших реформ в большинстве стран СНГ, однако делает их неизбежными.

2) Независимость Национального банка от исполнительной власти в проведении монетарной политики
В странах ЦВЕ реальное разделение исполнительной и законодательной власти позволило добиться подлинной независимости Центрального банка от правительства и парламента и конституционного права на проведение независимой денежной политики. В результате Центральный банк отвечал за стабильность национальной валюты и инфляцию, а Министерство финансов – за законодательно определенный дефицит госбюджета вне зависимости от потребностей в кредитовании национальных «флагманов» или административно выделенных «точек роста». Согласно конституции большинства стран ЦВЕ ЦБ не имеет право кредитовать дефицит бюджета за счет эмиссии.
Реальная независимость Национального банка позволила странам ЦВЕ выбрать ту или иную модель стабилизации и в течение нескольких лет сбить инфляцию до уровня ниже 20% в год. В настоящее время в странах ЦВЕ темп роста цен не превышает 2-3% в год.

3)Быстрая либерализация цен с незначительным количеством регулируемых цен

Первоначальной реформой в переходных экономиках является либерализация цен. Освобождение цен является необходимым условием трансформации собственности и структурной перестройки экономики, поэтому либерализация цен должна предшествовать приватизации. Страны ЦВЕ выбрали быстрые (у нас называемые «шоковыми») реформы, выражающиеся главным образом в либерализации цен, условий хозяйствования и внешнеэкономической деятельности. Реформа ценообразования, т.е. освобождение цен от административного регулирования позволила в считанные месяцы наполнить рынки товаров и услуг и создать информационную основу для последующего роста, поскольку цена является основным носителем информации, что и почем готов покупать потребитель.
Долгое и многоступенчатое регулирование цен в странах СНГ (и особенно в Беларуси) никак не влияло на темпы инфляции и сдерживало развитие национальных рынков товаров, услуг и факторов производства).

4) Быстрое достижение макроэкономической стабилизации за счет принятия и строгого осуществления комплексной антикризисной программы

Хотя национальные особенности имели место почти в каждой стране, стабилизационная программа большинства успешных в реформировании стран имела схожий характер: широкомасштабная внутренняя и внешняя либерализация, отмена дотаций и субсидий, финансовая стабилизация, внутренняя конвертируемость валюты, проведение институциональных преобразований с целью создания рыночной инфраструктуры, углубление разделения труда на основании приоритета частной собственности. Чем более либеральными и последовательными были реформы, тем они были успешнее.
Е. Гайдар утверждает, что «продолжительный период мягкой денежной и бюджетной политики позволяет бывшим государственным предприятиям сохранять мягкие бюджетные ограничения, наращивать задолженность перед бюджетом и поставщиками без реальной угрозы утраты контроля над предприятиями и соответствующими финансовыми потоками. В результате возникает устойчивое сочетание низкой административной и финансовой ответственности, не действует ни социалистическая дисциплина целостной иерархии, ни рыночная дисциплина жестких бюджетных ограничений. В экономике формируется своеобразный номенклатурно-капиталистический сектор, стандарты и нормы поведения в котором существенно отличаются от тех, которые характерны и для социалистических, и для частных капиталистических предприятий».
В зависимости от стабилизаторов (номинальных «якорей»), выделяют монетарный и «валютный» подходы. При монетарной стабилизации «якорем» служат объемы денежной массы, кредитования или уровня процентных ставок. При стабилизации на основе обменного курса таким «якорем» становится фиксированный номинальный обменный курс (или заранее объявленные его изменения). Снижение инфляции достигается в результате стабилизации цен на товары – объекты международной торговли, которые непосредственно связаны с обменным курсом, а через них стабилизируются и все остальные цены. Международные цены, пересчитанные по установленному государством курсу в национальную валюту, становятся своего рода потолком для внутренних производителей. Если их товар оказывается дороже импортного, его перестают покупать.
Большинство стран ЦВЕ выбрало стабилизацию на основе обменного курса, в то время как страны СНГ предпочитают стабилизацию на денежной основе.

5) Прозрачная последовательная денежная приватизация, которая способствует развитию фондового рынка и привлечению новых инвестиций; более быстрому установлению рыночных цен на товары, ресурсы и землю; усиливает эффективность принимаемых экономических решений

Для успеха приватизации необходима постановка реалистичных и взаимно непротиворечивых целей. В противном случае цели не будут достигнуты, что повлечет за собой неблагоприятные экономические, социальные и политические последствия, способные эффективно затормозить реформы и укрепить антиреформаторские силы, пользующиеся популистскими лозунгами .
Огромное значение имеет выбор методов приватизации, которые формируют начальную структуру собственности. Выбор метода приватизации в значительной мере определяет дальнейшую судьбу предприятия, способствуя возникновению определенных, достаточно устойчивых структур корпоративного управления и моделей поведения на рынке.
Наиболее успешной формой приватизации является денежная приватизация предприятия стратегическому инвестору. Инвестор, с деньгами, знаниями, технологиями, доступом к рынку и распределительным сетям имеет наилучшие шансы улучшить функционирование предприятия и сделать его прибыльным. При этом, размер и значимость чековой формы приватизации должны быть ограничены, поскольку она является наименее эффективной экономически и очень спорной с точки зрения социальной справедливости и исполнения ожиданий многочисленных раздробленных собственников приватизируемых объектов. Чековая приватизация зачастую ведет к криминализации и (или) злоупотреблениям со стороны органов власти, что подрывает моральный климат и уважение к реформе собственности.
Наилучшие результаты в продаже небольших предприятий были достигнуты на открытых прозрачных аукционах, в которых все заинтересованные участники могли участвовать. В случае продажи большого предприятия наилучшим решением является инвестиционный конкурс. Приватизация в пользу миноритарных акционеров (владельцы ваучеров, работники предприятия) в большинстве случаев не привела к позитивным результатам. Предприятия в странах СНГ, которые были приватизированы по таким схемам, испытывают трудности с недостатком квалифицированного управления, финансовых средств, слабой защитой прав миноритарных акционеров, недостаточной защитой от неэффективных сделок с инсайдерами и пр.
Результаты международных сравнительных исследований показывают, что, как правило, сам факт проведения приватизации лишь в незначительной степени приводит к улучшению функционирования предприятий. Способность предприятия повышать свою эффективность и генерировать большие объемы прибыли,  как и успех приватизационной политики в целом, зависит не столько от формального статуса предприятия (приватизированное или государственное), сколько от комплекса эндогенных и экзогенных факторов.
Главным эндогенным фактором успеха является формирующаяся структура собственности. Как правило, лучшие экономические результаты чаще всего достигают предприятия, перешедшие под контроль внешних концентрированных собственников (особенно иностранных), а реже всего — с рассеянной собственностью в руках трудового коллектива. При этом, в тех странах, где приватизация была заменена формальным акционированием, и главным собственником по-прежнему оставалось государство, результаты деятельности и приватизированных, и государственных предприятий были одинаковыми.
Зависимость результатов функционирования предприятия от степени концентрации собственности и ее «удаленности» от менеджмента и трудового коллектива предприятия [“outsiderization”] имеет две основные причины. Первая причина — финансовая. В условиях постсоциалистической экономики предприятия остро нуждаются в дорогостоящей реструктуризации, которая не может быть профинансирована за счет средств инсайдеров или местных финансовых рынков, которые еще недостаточно развиты. Практически единственным источником инвестиций становится крупный внешний инвестор, как правило, заграничный (или оффшорный). Вторая причина связана с необходимостью создания на приватизированном предприятии эффективной системы корпоративного управления. На предприятиях, контролируемых инсайдерами, как правило, не происходит смены управленческого персонала, который в новых условиях не обладает необходимыми навыками эффективного управления предприятием. Кроме того, инсайдерские структуры собственности создают свои специфические проблемы, связанные с неполным разделением функций принципала и агента, а также функций органов корпоративного управления, что затрудняет контроль за менеджерами и создает благоприятные условия для появления и реализации «деструктивных стратегий», направленных на увод капитала и разворовывание активов. Появление внешнего собственника в значительной мере снимает проблемы агентства и распределения функций. Внешний инвестор имеет, как правило, стратегические, долгосрочные планы по отношению к предприятию. Кроме того, с иностранным инвестором на предприятие приходит, как правило, не только капитал, но и новые методы менеджмента, культура производства, контакты на рынке и т.п., т.е. все то, чего так не хватает приватизированному госпредприятию.
Описанные выше закономерности имеют место во всех трансформирующихся экономиках, однако, в отличие от стран ЦВЕ, в странах СНГ можно чаще встретить отклонения. Так, в условиях политической и экономической нестабильности и специфической (слабой) институционально-правовой среды внешние инвесторы часто принимают краткосрочные стратегии в отношении принадлежащих им предприятий и, как и в случае с инсайдерской структурой собственности, занимаются выводом активов и капитала. С другой стороны, в странах с небольшой долей частного сектора, неразвитыми рынками и непривлекательным инвестиционным климатом внешние (по отношению к предприятию) носители рыночного менталитета, знаний и поведения могут практически отсутствовать.
На результативность функционирования приватизированных предприятий и успех приватизации в целом воздействует также комплекс экзогенных факторов, связанных с отсутствием должной координации между приватизацией и другими элементами реформ. В этом плане наибольшее влияние на достижение качественных результатов приватизации оказывают:
– политическая среда — неразвитость демократических институтов и правового государства, в результате чего происходит политизация принятия экономических решений, их подчинение интересам различных групп, имеющих доступ к власти, отсутствие общественного контроля и прозрачности в принятии решений и пр.;
– правовая среда. Поскольку корпоративное законодательство большинства стран СНГ создавалось «под» англосаксонскую модель корпоративного управления, то наибольшее внимание было уделено защите прав мелких инвесторов. В результате, переход собственности в руки внешних стратегических инвесторов и защита их прав оказались не только затрудненным, но и с помощью миноритарных акционеров были созданы условия для враждебных поглощений. Нестабильное законодательство и избирательное правоприменение, зависимые суды и отсутствие верховенства закона, являющиеся следствием отсутствия правового государства и эффективных демократических институтов, также не способствуют нахождению предприятиями стратегического инвестора и росту их эффективности;
– экономическая политика — ограничение конкуренции из-за незавершенности либерализации экономики, сохранения мягких бюджетных ограничений, создание искусственных барьеров для развития рынков и получения преференций, протекционизм по отношению к избранным отраслям или отдельным производителям искажают рыночные сигналы и препятствуют эффективному размещению ресурсов, ограничивая возможности достижения экономических целей приватизации;
– институциональная среда. В результате проводимой в странах СНГ экономической политики рынки товаров и капитала, на которых функционирует предприятие, неразвиты и искажены, а необходимые институты не созданы или не защищены. Это также затрудняет формирование оптимальных структур собственности и корпоративного управления, доступ к внешнему финансированию и возможности принятия предприятием оптимальных аллокационных решений.
Как показывают исследования, приватизированные предприятия наиболее эффективно функционируют там, где в более полном объеме проведена реформа институционально-правовой среды (в частности, касающаяся отношений собственности), на предприятия наложены жесткие бюджетные ограничения, а сами предприятия преследуют цель максимизации прибыли. В противном случае предприятие оказывается в среде, которое не способствует формированию рыночно ориентированных целей деятельности и не способствует ведению бизнеса в долгосрочной перспективе, как менеджерами, так и владельцами. В результате, в поведении предприятий, как правило, преобладает приспосабливание к текущим условиям окружения, что закрепляет девиативные процессы и нормы поведения (коррупция, уход в теневую сферу, бартерные отношения и т.п.), а приватизация не приводит к улучшению экономических показателей предприятия. Таким образом, вместо мотора экономического роста, носителя рыночного поведения и базы для формирования прореформаторских групп интересов, приватизированные предприятия часто оказываются тормозом развития рыночных отношений.
Низкие успехи приватизации, обусловленные всей совокупностью вышеперечисленных факторов, не позволили приватизации стать одной из главных движущих сил по реструктуризации всей экономики в странах СНГ и объясняют ее низкие темпы. Лишь некоторые страны СНГ в 2002-2004 гг. только приступили к началу реализации реформы собственности в инфраструктурных отраслях, которая будет иметь значительные последствия на всех уровнях экономики. Характерные для трансформируемых экономик изменения пропорций между секторами народного хозяйства (рост доли услуг и сокращение доли промышленности и сельского хозяйства в ВВП) имеют место и в первой, и второй группах стран СНГ. Однако они связаны, в первую очередь, с кризисным падением производства в промышленности и снижением товарности в сельском хозяйстве, а не с глубокой реструктуризацией всей экономики, связанной со строительством рыночных отношений.
Таким образом, как показывает опыт стран ЦВЕ, формирующаяся структура собственности имеет принципиальное значение для дальнейшего функционирования предприятия. Более глубокая приватизация и лучшие экономические показатели наблюдаются, как правило, там, где сформировалась сконцентрированная собственность, прежде всего в руках внешних акционеров, преимущественно иностранных. В то же время практика большинства стран способствовала закреплению «инсайдерской», часто рассеянной, собственности, а также запутанных, непрозрачных форм собственности с трудно определимыми стратегическими собственниками. В результате затрудненной оказалась переориентация предприятий на максимизацию прибыли.
Основным уроком, извлеченным из прошедшей приватизации как в странах ЦВЕ, так и странах СНГ, является то, что продажу предприятия стратегическому инвестору следует организовывать через процедуру инвестиционного конкурса, с ярко выраженным приоритетом будущих инвестиций в эффективность предприятия, а не получения максимально высоких доходов в бюджет от его продажи или же защиты социальных интересов трудового коллектива.
В случае предприятий, не нашедших покупателя, нужно рассматривать возможность их безвозмездной передачи (например, трудовому коллективу), проведения «голландских аукционов» и пр., либо начинать процедуру ликвидации предприятия с использованием средств бюджетов всех уровней, а также программ международных донорских организаций на социальную адаптацию и помощь работников таких предприятий.

6) Реальное выравнивание условий хозяйствования для предприятий всех форм собственности, независимо от страны происхождения капитала

Скрытые субсидии государственным или отечественным предприятиям – отсрочка платежей, государственная гарантия банковских кредитов, льготное кредитование, списание долгов, приоритетное выделение лицензий, квот, различные режимы обменного курса, льготное налогообложение – эти и другие подобные меры ведут не к качественному реформированию предприятий, а лишь к накоплению задолженности и обострению проблемы неплатежей. Сегодня успех демонстрирует политика наибольшей прозрачности и равенства условий хозяйствования. Чем больше и последовательнее правительство отказывается от различных форм искусственного выделения госсектора из рынка или установления приоритетов национальных производителей (потенциально неэффективных) над иностранными, тем быстрее и эффективнее «выздоровление» национальной экономики, тем больше выигрывают потребители виде низких цен, высокого качества и широкого ассортимента.

7) Решительные и последовательные институциональные и структурные реформы, направленные на создание рыночных институтов (частной собственности, благоприятного законодательного и налогового климата для привлечения иностранных инвестиций и пр.), верховенство закона

Успехи приватизации и других рыночных реформ напрямую зависят от прогресса в других областях реформ, создающих предприятиям благоприятную институционально-правовую среду, которая стимулирует эффективное экономическое поведение. В противном случае, менеджеры и собственники приватизированных предприятий начинают получать ренту от нерыночного окружения, превращаясь из проводников реформ в их тормоз.

Среди остальных позитивных уроков можно отметить:
•    - Оптимальное использование географического положения, природных и исторических особенностей (создание благоприятного инвестиционного климата, получение международный рейтингов, политическая стабильность в стране, отказ от административно определяемых приоритетов в международном и торгово-экономическом сотрудничестве);
•    Отказ от административного определения приоритетов промышленного производства или сельскохозяйственного производства, развитие сферы услуг
•    обеспечение экономического роста за счет высокой степени экономической свободы и мобилизации ресурсов без привлечения больших внешних кредитов и увеличения внешнего долга
•    Ориентация на ценности Европейского союза
Многие страны, выбрав первоначально быстрые и решительные реформы, затем, под влиянием политических факторов, затормозили процесс реформирования, значительно увеличив экономические и социальные издержки трансформации.

Негативными уроками для Беларуси являются:
•    Отсутствие или запоздалое реформирование социальной сферы (пенсионной системы, здравоохранения, образования),
•    Отсутствие реформ в сфере естественных монополий сектора инфраструктуры (реструктуризация и приватизация предприятий ТЭК, ЖКХ, железнодорожного транспорта, создание независимого регулирующего органа, тарифная реформа, открытие доступа к сетям на четкой недискриминационной основе и пр.);
•    Макроэкономические полумеры, непоследовательная политика в области приватизации и реструктуризации крупных предприятий, большая роль государства в распределении и перераспределении и вытекающая из этого коррупция и злоупотребления властью;
•    Отсутствие синхронизации между фискальной и монетарной политиками;
•    Копирование западных «практик», особенно в области налогообложения и реформирования сельского хозяйства;
•    Отсутствие реформы банковской сферы и ее реструктуризации. Из-за плохого кредитного портфеля вследствие невозвращения кредитов государственными предприятиями в критическом состоянии оказались средние и крупные банки, что создало дополнительные проблемы для стабилизационной программы.

Другие материалы в этой категории: « Паксас «в законе»? О перспективах России »

 

 

Подпишись на новости в Facebook!

Новые материалы

мая 25 2017

Адвокаси Кэмп интеллектуальных и гражданских активистов 2017

Мир наизнанку. Параметры нового нормального   Аналитический центр «СТРАТЕГИЯ» Научно-исследовательский центр Мизеса Время: 21 июля (пятница) – 25 июля (вторник) 2017г. Место: комфортный пансионат на…