Куда идут деньги Европейского союза Вызовы бюджетной политики ЕС

Автор  05 апреля 2006
Оцените материал
(0 голосов)

Только ленивый не говорит сегодня о том, что Европейский Союз находится в кризисе. После референдумов во Франции и Голландии по ратификации конституции ЕС не мене жесткие спора прошли на встрече глав государств – членов ЕС по бюджету Союза. Делить деньги по-новому оказывается чрезмерно сложной задачей. Одно дело, когда новые страны должны адаптировать свое законодательство под acquis communitaire другое – когда старым надо отказываться от трансфертов из Брюсселя или же наоборот доказывать необходимость сокращения взносов в общую европейскую казну. Делиться с новыми членами ЕС своими привилегиями старые страны не спешат.
Чтобы Брюссель не занял выжидательную позицию в отношении дальнейшего расширения ЕС, 13 июня 2005 года 25 мозговых центров Центральной и Восточной Европы, которые представляют Западную и Восточную Европу, страны - аппликанты, опубликовали обращение к главам стран-членов ЕС и к европейским институтам. Они говорят о том, что неудача с принятием европейской конституции не должна остановить процесс расширения ЕС.
 

Элиты в новых членах ЕС, равно как и в Болгарии, Румынии, Хорватии, Сербии и Турции заволновались. Они ждут сигнала, что Брюссель не закроет процесс интеграции на неопределенный срок. Вместо этого они стали свидетелями жарких споров по поводу бюджета ЕС. Франция считает, что Британия должна отказаться от уступок в несколько миллиардов евро, которые в свое время пробила М. Тэтчер. Британцы, в свою очередь, указывают Франции на необходимость реформирования Common Agricultural Policy (CAP). Почему французские фермеры должны получать больше дотаций и субсидий из бюджета Брюсселя, чем другие не понятно не только им, но и большинству стран ЕС, не говоря уже о бедных странах Африки или Латинской Америки. Претензии друг к другу растут, а увеличивать налоги для расширения бюджетных возможностей ЕС никто не хочет. Света в конце бюджетного тоннеля пока не видно. До 2007 года – именно на этот год обсуждают бюджет страны ЕС – время еще есть, но многие рассматривают сегодняшний кризис ЕС, как один из самых серьезных в истории.
    Уроки бюджетной политики ЕС полезны для Беларуси, особенно в контексте попыток построить «союзное государство» с Россией и сформировать Единое экономическое пространство. Если богатые европейцы, которые находятся в рамках эффективного таможенного союза почти единого экономического пространства, отторгают идею федеральной Европы, мощного Брюсселя с огромными финансовыми полномочиями за счет национальных государств, если до сих в ЕС не разработаны универсальные механизмы сбора средств и их расходования, то копировать эту европейскую федеративную модель на пространстве бывшего СССР, где политические, интеллектуальные и культурные элиты стран не готовы делегировать полномочия некому Центру, было бы не только неэффективно, но и опасно. Союзные программы превратятся в кормушку для чиновников и отдельных политических предпринимателей, приведут к структурным искажениям и напряжению между странами: каждый найдет претензий и будет считать, что его несправедливо обделили. Если так происходит в ЕС, то дележка бюджетного пирога в бедных странах будет сопряжена еще большими разборками. Бюджет ЕС Бюджет Европейского Союза сравнительно небольшой и достаточно жесткий. Большинство его расходов определены заранее. Расходы, главных образом концентрируются на двух направлениях: 1) поддержка фермеров в рамках Общей с/х политики (ОСХП) и 2) борьба с бедностью. Бюджет ЕС часто вызывается мишенью для критики, которая не соизмерима с его размером. Переговоры по новой бюджетной политике на период с 2007 по 2013 год начались 10 февраля 2004 года, хотя борьба за его содержания началась гораздо раньше. Бюджет был представлен на рассмотрение глав государств членов ЕС в середине июня 2005 года. Пока страны не пришли к консенсусу. Страны активно обсуждают вопрос, кто и сколько должен платить и сколько получать из Брюсселя в период 2007 – 2013.
Чтобы понять текущие проблемы с бюджетом, надо посмотреть на него в исторической ретроспективе. В 2003 году общий бюджет ЕС составлял ?99.7 млрд., что эквивалентно всего 1% валового национального дохода (gross national income(GNI). стран ЕС. Размер бюджетов национальных государств ЕС составляют 45% и больше ВНД. В такой ситуации бремя национального налогообложения несравненно выше чисто европейского. При этом политики национального уровня неохотно говорят о необходимости снижения налоговой нагрузки на национальном уровне, предпочитая выпускать пар при обсуждении бюджета Европейского Союза.
    Многие эксперты считают, что ЕС тратит очень много денег на содержание бюрократического аппарата. Брюссель на это отвечает, что в 2004 г. бюджет Европейской Комиссии составлял ?3.8 млрд. Это меньше, чем бюджет Лондона (£2.8 млрд. или более ?4 млрд.). Общие расходы на содержание всех институтов ЕС, включая Комиссию и Европейский парламент меньше, чем бюджет Парижа, который составляет ?6 млрд. В 2006 при расширенном на 10 стран ЕС и на более чем 70 млн. человек, бюджет будет составлять ?115 млрд.
    При обсуждении бюджета Союза страны часто выступают с абсолютно несовместимыми позициями, которые эксперты в шутку называют shopping lists. При этом каждый участник процесс публично заявляет, что увеличение бюджета может иметь место только при увеличении добавленной стоимости на уровне ЕС. При таком подходе и желании получить себе больше, в первую очередь, за счет других, закономерно возникает очень много интерпретаций того, что составляет эта самая «добавленная стоимость».
Подход каждой страны при обсуждении бюджета понятен. Страны не выступают за продвижение некого общего европейского проекта. Каждый старается сделать так, чтобы ЕС потратил деньги так, чтобы пользу от этого получила его страна. Такую политику можно назвать перетягиванием одеяла. Все страны хотят тратить больше денег на стимулирование роста и конкурентоспособности. Каждый соглашается, что надо помочь новым относительно бедным странам ЦВЕ, которые вступили в ЕС в 2004 году. Члены ЕС давно пришли к консенсусу по поводу необходимости внешних укрепления границ, иммиграционной политики и большинству аспектов внешней политики. Одновременно каждый член ЕС яростно защищает свой кусок общеевропейского пирога. Многие считают, что этот «пирог» не должен расти. Достижение баланса всех этих целей очень сложно, потому что каждая стран может наложить вето на бюджет.
    Страны начали заранее готовиться к бюджету 2007 – 2013. Так Испания использовала переговоры по поводу Договора в Ницце, чтобы обеспечить себе право вето на распределение региональных субсидий на этот период. Сегодня Испания является самым крупным бенефициаром структурного и социального фондов (structural и cohesion funds) регионального развития. В 2002 году Франция и Германия договорились ограничить будущие расходы на фермеров (таково было требование немцев, которые платят львиную долю бюджета ЕС), что заблокировало возможность более радикальной реформы ОСХП (это, в свою очередь, очень на руку французам, которые являются одним из самых крупных бенефициаром общей с/х политики в ее нынешнем виде).
В 2003 году шесть из девяти самых богатых членов ЕС – Австрия, Франция, Германия, Голландия, Швеция и Британия написали письмо президенту Р. Проди, требуя ,чтобы бюджет ЕС был ограничен его текущих размером, т. е. 1% ВНД ЕС, несмотря на расширение. Поскольку это письмо было написано сразу же после провала переговоров по конституционному договору, многие аналитику усмотрели в этом ясный сигнал Польше и Испании, чтобы те не блокировали подписание договора под страхом сокращения трансфертов. Именно Испания и Польша, которые жестко отстаивали на своем видении доли голосов при голосовании и провалили переговоры, выигрывают больше всего от нового бюджета ЕС.
    Большинство расходных статей бюджета, по которым идут острые споры, хорошо известны. Во-первых, традиционным стали размолвки между нетто плательщиками и нетто реципиентами бюджета ЕС относительно того, каким должен быть общий размер бюджета. На протяжении многих лет размер бюджета ЕС был значительно ниже согласованного лимита 1,24% ВНД (этот лимит называется «own resources ceiling»). Ранее этот лимит составлял 1.27% ВНД, но был изменен, чтобы отражать новую методику бухучета. Европейская Комиссия специально тратила меньше ресурсов, чтобы завоевать репутацию бережливого и ответственного органа. Сегодня такая политика возымела обратный эффект. Критики говорят, что можно обойтись и без повышения расходов.
Европейская комиссия предложила увеличить размер бюджета по причине расширения ЕС, из-за того, что новым странам нужно будет больше денег на выравнивание условий жизни, а также по причине увеличения расходов на внутреннюю и внешнюю безопасность. Предложенные 1,15% ВНД так или иначе ниже установленного потолка 1,24%. Поскольку валовой национальный доход сам по себе увеличивается, комиссия предложила увеличить бюджет с ?115 млрд. в 2006 году до ?143 млрд. в 2013 г. (в ценах 2004 года). Многие политики в новых странах ЕС обвиняют «старых» в том, что они хотят сэкономить на расширении. Текущие бенефициары бюджета ЕС – более бедные страны и регионы и фермеры – также хотят увеличения бюджета. Они опасаются, что при неизменности бюджета им останется меньше денег, потому что новее члены ЕС будут требовать свою часть. Для нетто плательщиков даже предложенное Комиссией увеличение – это слишком большая жертва. Министр финансов Британии Г. Браун подверг жесткой критике предложение Еврокомиссии, назвав их неприемлемыми. Он добавил, что проблема не в скидке для Британии, а в желании Комиссии увеличить общие расходы на 25%. Такую же точку зрения имеет и Голландия. Германия, традиционный донор ЕС, устами своего министра финансов осудила предложение Комиссии и не согласилась с ее критикой относительно растущего дефицита бюджета. Министр финансов Hans Eichel заявил, ни одна страна не может себе позволить увеличивать бюджет такими темпами.
Если рассматривать данное увеличение в контексте восьмилетнего периода, то надо напомнить один факт. С 1997 до 2004 года пять из 15 старых стран ЕС, включая Британию, увеличили объем бюджетных расходов (кроме процентных платежей, которые не относятся к ЕС) на 25% и больше. В среднем для ЕС-15 этот показатель увеличился на 16%, потому что медленные темпы роста ВВП в Италии и Германии, самых крупных экономиках ЕС, сопровождались медленными темпами увеличения госрасходов.
Во-вторых, жаркие дискуссии идут относительно того, кто конкретно должен получать деньги из бюджета. В этом плане постоянно встает вопрос скидок (rebate или abatement) для Британии. Речь идет о механизме, посредством которого ЕС компенсирует 2/3 «чрезмерно» высокого взноса Британии в ЕС. Хотя сегодня значение этого механизма  с точки зрения финансовых результатов незначительно, данный вопрос является одним из камней преткновений в бюджетной политике ЕС. Британия получила обратно средств из ЕС в размере ?5,3 млрд. в 2004 году. В 2005 году эта сумма будет еще большей, но британское руководство категорически не согласно с пересмотром данного механизма в одностороннем порядке. Т. Блэер говорит, что эту тему можно обсуждать, только если Франция, к примеру, согласится на ревизию ОСХП.
    В-третьих, многие политики, чиновники и экономисты поставили вопрос об изменении структуры расходной части бюджета ЕС. Среди членов ЕС растет убеждение, что бюджетная политика Союза «потерялась». Доклад независимых экспертов (Sapir report) описывает бюджет ЕС, как пережиток прошлого. Эксперты предлагают кардинальную реформу бюджетной политики. Сапир и его коллеги предлагают направить большую часть ресурсов на стимулирование экономического роста и конкурентоспособности, а не на фермеров и бедные регионы. Однако, принимая во внимание существующий расклад политических сил и позиции различных лоббистов, эти предложения не имеют шансов. Комиссия переняла риторику доклада Сапира, но не включила в свои предложения главный его элемент – посмотреть вперед, за рамки juste retour (справедливого возврата средств).
После расширения ЕС данный аспект бюджетной политики встал еще с большей остротой. Бюджет по статье «региональная политика» составит в период 2000-2006 ?213 млрд. Это инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру (транспортную и энергетическую), информационные технологии, инновационная деятельность, НИОКР. ЕС рассматривает 254 региона. 10 новых членов ЕС увеличили население Союза на 20%, но ВВП – только на 5%. ВВП на душу населения находится на уровне меньше 60% от среднего по ЕС-15. Разница в доходах 10% самых богатых и самых бедных регионов в ЕС-15 составляла 2,6, в ЕС-25 она увеличилась до 4,4.
Известно, что ключи к экономическому росту и конкурентоспособности находятся на уровне национальных государств, где концентрируются основные ресурсы. Бюджет США в 20 раз больше бюджета ЕС. С позиции Комиссии, логично было бы требовать сокращения госрасходов на национальном уровне, хотя бы до уровня США, но сторонники федеративной Европы настаивают на том, что решение лежит в дальнейшей централизации бюджетной политики. Деньги Брюсселя играют большое значение с точки зрения с/х и региональной политики, но в остальном они  не играют большой роли. ¾ бюджета тратится на фермеров и на региональное развитие. Ценность этих расходов очень трудно оценить. ЕС очень мало тратит денег для того, чтобы стать самым конкурентным экономическим союзом мира. Бюджет ЕС имеет очень ограниченную роль в перераспределении ресурсов от богатых к бедным. Это делается на уровне национальных государств.
В-четвертых, идут споры по поводу того, как ЕС должен финансировать свои расходы. Некоторые предлагают ввести некий европейский налог, или по-прежнему ограничиваться трансфертами со стороны национальных государств. В-пятых, многие европейцы задают вопрос, получают ли они необходимую ценность на расходуемые деньги, особенно в свете разного рода коррупционных скандалов.
    В текущем раунде бюджетных переговоров эти проблемы дополняются скандалами по поводу необходимости выполнения Пакта о росте и стабильности. Эти претензии касаются, в первую очередь, Германии, которая должна ограничить свой дефицит бюджета и направлять больше ресурсов в Брюссель. Новые члены ЕС, естественно, хотят получить больше денег, чтобы быстрее догнать по уровню доходов богатые страны Союза.

Бюджетная политика 2007 – 2013
Один из краеугольных камней современной бюджетной политики ЕС был заложен в 1988 году, когда были установлены пределы расходов по каждому из направлений. Конкретные суммы в рамках направлений или бюджетных сфер обсуждаются и принимаются на ежегодных бюджетных раундах, Когда страны принимают общие направления, обсуждение ежегодных бюджетов проходит гораздо легче.
На первый взгляд, предложение Комиссии, сделанные в феврале 2004 года, отходят от 15-летней традиции. Комиссия предложила пять новых направлений (headings), которые более тесно относятся к выполнению Лиссабонской стратегии и интенсификации экономики предложения. При тщательном анализе становится очевидным, что данные сферы практически совпадают со старыми. К примеру, заголовок «устойчивый рост»  объединяет старые статьи «структурные операции» (экономическое развитие отсталых регионов), т. е. поддержку неблагополучных регионов, а также большую часть статьи «внутренняя политика», где был бюджет ЕС, направленный на поддержку научных исследований.
С/х субсидии по новой бюджетной классификации вошли в раздел «устойчивый менеджмент и поддержка природных ресурсов». Несмотря на то, что поддержка сельского хозяйства перешла на подуровень (стала подкатегорией), немецко-французская сделка 2002 года означает, что поддержка европейского села едва ли уменьшится в течение последующих 10 лет. Данная договоренность предполагает сохранение лимита на расходы по данной статье. Продолжается трансформация формы, а не содержания: вместо прямых субсидий осуществляется поддержка доходов менее состоятельным фермерам. Ресурсы на ОСХП в новом европейском бюджете останутся самой большой статьей расходов до 2013 года. Два ключевых изменения, которые были предложены Комиссией в новом бюджете, это предложения скорее формальные, чем реальные. Во-первых, в новом бюджете ЕС делается акцент на продвижение роста и конкурентоспособности. Достижение этой цели связывается с Лиссабонской стратегией. Расходы в рамках этой статьи расходов будут включать деньги на НИОКР, развитие трансевропейской транспортной сети, энергетического сектора и телекоммуникации. По большому счету, все эти расходные статьи были и в старом бюджете, но под другими «вывесками». Во-вторых, Комиссия предложила новую статью расходов «гражданство, свобода, безопасность и право». По данной статье Комиссия предложила утроить бюджет в период 2007 до 2013. На первый взгляд, речь идет о новых расходах. На самом деле, речь идет об упорядочивании различных программ, которые ранее были включены в расходы «право» и внутренние дела. К ним добавлены программы по поддержке культуры и гражданства.
    Большую часть денег ЕС получает от своих членов. Размер взносов зависит от того, как они развиваются и каков размер их экономик. Однако распределение денег не связано с тем, каков размер или уровень благосостояния, потому что расходы осуществляются по определенным направлениям, в первую очередь ОСХП и структурные фонды. Поэтому страны, в которых большем фермеров и бедных регионов, получают непропорционально больше ресурсов из бюджета ЕС. Те же страны, в которых мало неблагополучных регионов и малый с/х сектор, которые достаточно благополучны (Британия, Германия, Голландия и Швеция) платят больше в бюджет ЕС, чем они получают оттуда.
В случае Британии дисбаланс был таким очевидным, что стал политически неприемлемым. М. Тэтчер в 1984 году «пробила» для своей страны специальную схему получения скидки или возврата большой части взноса Британии в бюджет ЕС. Но другие богатые страны ЕС выступают против такого особого статуса Британии. Способ финансирования этого rebate вызывает еще больше неприятия со стороны менее состоятельных стран ЕС. В 1999 г. другие большие нетто плательщики в бюджет ЕС – Австрия, Германия, Голландия и Швеция договорились о новом механизме уплаты взносов, который позволил им платить меньше на компенсацию Британии, чем можно было бы ожидать на основе расчетов по размеру ВВП. В результате принятия этой новой формулы новые члены ЕС должны будут платить больше для Британии, несмотря на то, что уровень дохода у них гораздо меньше.
Для решения этой проблемы Комиссия предложила обобщенный механизм корректировки для всех стран, которые являются большими нетто плательщиками. Однако эта формула пока не принята членами ЕС. Британия твердо стоит на том, что любой механизм должен предоставлять ей такой же объем трансферта, как и по старой формуле. Как показала встреча глав государств ЕС 16 - 17 июня, странам еще далеко до достижения, прийти к консенсусу по этим вопросам будет очень сложно.
    ОСХП, если не случится чудо на переговорах в рамках ВТО, останется самой большой статьей расходов ЕС до 2013 года (несмотря на установленный потолок расходов). Едва ли стоит ожидать сокращения расходов на региональное развитие, особенно после расширения ЕС и ожидаемого вступления Болгарии и Румынии в 2007 году. С учетом того, что требования по финансированию правовой деятельности (юстиции), внутренней политики и поддержки развивающихся стран также надо выполнять, то свободы бюджетного маневра практически нет. Мы убедились в этом в июне 2005 года при первой попытке принять бюджет. В таком раскладе страны могут сократить расходы на развитие собственной конкурентоспособности, но именно этого не хотят богатые страны ЕС, которые настаивают на сокращении общего бюджета ЕС.
    Еще одна сложная проблема – это вопрос финансирования расходов ЕС. Союз получает деньги из трех источников: таможенных пошлин на с/х продукты, таможенных пошлин на импорт других товаров, а также часть доходов государств, получаемых от НДС. Первая два источника известны, как «традиционные собственные ресурсы». Они составляют лишь небольшую часть бюджета ЕС (12,5% в 2003 г.). Доходы от НДС составляют около 25% доходов бюджета ЕС. Остальные 60% - это трансферты от национальных правительств. ЕС рассчитывает объем трансфертов, как остаток между запланированными расходами и доходами из других источников. Сколько конкретно должна заплатить каждая страна зависит от размера экономики. В таком раскладе финансирование бюджетных расходов становится еще одной острой проблемой при обсуждении бюджета на 2007 – 2013 гг. Институты ЕС хотят большую часть денег получать из «собственных ресурсов», т. е. налогов, которые предназначены только для сбора средств для ЕС. Национальные правительства сопротивляются, потому что хотят сохранить рычаги давления на Брюссель. Таким образом, бюджет ЕС представляет собой своеобразное зеркало интересов стран ЕС. После расширения ЕС этих линий конфликтов заметно стало больше. Еврокомиссия своим новым предложением бюджетной политики на 2007 – 2013 гг. предложила старый вариант в новых одеждах.
    К 2013 году расходы на ОСХП и на региональную политику и борьбы с бедностью (сohesion policies) потратит 0,75% ВНД стран ЕС по сравнению с 0,79% в 2006 г., т. е. к концу настоящего бюджетного цикла. Несмотря на акцент на конкурентоспособности и экономический рост, можно отметить несоответствие целей и средств. Комиссия предложила удвоить расходы на эти цели, чтобы достичь уровня ?25 млрд. в 2013 г. Но это составляет всего 0,2% ВНД стран ЕС, в то время как с/х субсидии составят 0,34%.
В Лиссабонской стратегии указано, что расходы на НИОКР должны увеличится с 2% ВВП ЕС до 3% ВВП ЕС к 2010 году. Предусмотренное увеличение в бюджете явно не соответствует выполнению данной цели. Похоже, что ЕС в очередной раз отложит на потом необходимую реформу своей бюджетной политики, если недовольные ею члены не пойдут на решительный протест и не сломают статус кво.
Значит, ЕС грозит очередные восемь лет стагнации, когда Союз не в состоянии будет справиться с вызовами, стоящими перед ним. Изначально Комиссия просила политиков принять бюджет к середине 2005 года. Сегодня ясно, что впервые бюджетный процесс в ЕС будет чрезвычайно нервным, неровным и непредсказуемым. Едва ли страны решатся на капитальный ремонт, но закрывать глаза на нарастающие проблемы будет все сложнее. Борьба между федералистами и конфедералистами в Европейском Союзе вступает в новую горячую фазу. Как бы ни развивались события, ясно одно, что времена «старого доброго» ЕС-15, который был магнитом для других и во многом образцом для подражания других регионам ушли в прошлое.

Планируемая структура расходов (предложение Европейской комиссии) на 2007 – 2013 в % от общих бюджетных расходов

Статья

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

1a конкуренто-

способность

7,3

9,1

10,4

11,7

12,9

14,1

15,3

16,3

1b единство

cohesion

32,1

35,6

34,9

34,3

3,36

32,9

32,5

32,2

2a сельское хозяйство

36,2

32,6

41,7

40,6

39,5

38,5

37,5

36,5

2b Другие расходы по «устойчивому развитию»

10,2

10,2

10,3

10,3

10,2

10,1

9,9

9,8

3. Безопасность граждан ..

1,1

1,2

1,5

1,6

1,8

2

2,1

2,3

4. ЕС, как глобальный партнер

9,3

8,5

8,8

9

9,4

9,7

9,8

9,9

5.Администрация

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

2,8

* данные на 2006 г. пересчитаны в соответствии с новой бюджетной классификацией. Общие расходы на 2006 г. были скорректированы на ?1,04 млрд. административных расходов, поэтому общая сумма составляет менее 100%.

Источник: The EU budget: common future or stuck in the past, Iain Begg, Center for European reform

 

 

 

Подпишись на новости в Facebook!