Реформа сельского хозяйства в Новой Зеландии

Автор  05 апреля 2006
Оцените материал
(0 голосов)

Новая Зеландия является одной из немногих стран ОЭСР, которая отказалась от субсидий сельскохозяйственным производителям, от административного регулирования цен и предприняла уникальную реформу сельского хозяйства, направленную на установление механизмов свободного рынка. Начиная с 1984 года, программа субсидий сельскому хозяйству была отменена как одна из составных частей общей системной реформы экономики. В результате реформ была улучшена производительность в аграрном секторе и обеспечен устойчивый экономический рост по всей экономике. Новая Зеландия была одним из учредителей Cairns Group в Уругвайском саммите. Она была сильно разочарована договором Blair House, который касается будущего сельхозсубсидий в Европе. Договор о сельском хозяйстве в рамках ВТО явился значительным шагом вперед на пути либерализации сельского хозяйства, но не соответствовал прогрессивной политике НЗ. Опыт реформы сельского хозяйства Новой Зеландии помогает нам ответить на вопрос: «Существует ли альтернатива субсидиарному сельскому хозяйству, если да, то как ее осуществить? Новая Зеландия показала, как можно дерегулировать сельское хозяйство в рамках общих системных реформ. При наличии адаптационных проблем для субъектов сельского хозяйства производства в краткосрочном периоде, реформа показала, что агросектор быстро адаптируется к новому режиму (без дотаций, свободного ценообразования) и сохраняет достаточно высокий уровень доходности.  

Состояние сельского хозяйства Новой Зеландии: исторический экскурс

Новая Зеландия была присоединена к Британской короне в 1840 году. Представители Британии получали инструкции из Лондона, какую экономическую политику проводить и как вести себя по отношению к местному населению маори. Новая Зеландия была последним островом для европеизации, наиболее отдаленным от цивилизации. Рост новой колонии начался после введения рефрижераторных кораблей в 1880-х. Основу промышленности составляло лесное хозяйство из Нового Южного Уэльса. Развитие колонии зависело от кредитов из Британии и небольших частных инвестиций иммигрантов. Рефрижерация быстро трансформировала экономику Новой Зеландии. Экспорт можно было развивать путем обеспечения стабильного животноводческого стада на равнинах. Иммиграция интенсифицировалась, что привело к превращению лесов в пастбища. Британия была основным рынком для телятины, масла, сыра и говядины. С начала XX века и до конца второй мировой войны торговый оборот с Британией постоянно увеличивался, за исключением периода сразу после первой мировой войны, когда на британском рынке наблюдалось чрезмерное предложение продукции сельского хозяйства. Рецессия была также во время Великой депрессии 1929 – 1930. Рыночные отношения между Британией и Новой Зеландией в то время определялись Оттавским торговым соглашением 1931 года, которое устанавливало, что основой генерации богатства являются мировые цены на сельскохозяйственную продукцию. Несмотря на это, образования типа Producer Marketing Boards’ (Советы по маркетингу продукции) являлись новыми институтами проведения протекционистской политики в области продажи продукции сельского хозяйства. Эти органы контролировались производителями и дискриминировали мелких фермеров. Так Совет по молочной продукции Новой Зеландии был образован в 1922 году. Аналогичные структуры были образованы по контролю торговли за мясом, шерстью, яблоками и киви. После Великой депрессии лейбористское правительство ввело систему промышленной защиты в виде высоких пошлин и квот на импорт. Смещение акцентов с политики свободного рынка на интервенционизм, направленный на достижение полной занятости и обеспечение экономического роста, вылились в построение широкой регуляторной системы, которую необходимо было сломать в рамках реформы 1980-х годов.

После второй мировой войны Новая Зеландия вышла чрезмерно зарегулированной экономикой. Многие ограничения вводились в рамках чрезвычайного положения и спроса военного времени. Объем дохода и богатства постоянно возрастал по причине сохранения торговли в военное время (поставка продуктов питания, шерсти в Британию и т.д.). Экономист К. Кларк установил, что доход на душу населения в 1945 году в Новой Зеландии был одним из самых высоких в мире. Сельское хозяйство доминировало в торговом обороте. Сразу же после войны развитие было очень быстрым, но вскоре было охлаждено сужением экспортной базы, флуктуациями доходности сельскохозяйственного производства и ростом спроса на импорт. Внутреннее развитие остановилось по причине кризиса платежного баланса и издержек чрезмерного роста обслуживания внешнего долга. В 1971 году Новая Зеландия ушла из стерлингового стандарта в обменном курсе и перешла к самоуправляемой паритетной системе, основанной на USD (существовала привязка обменного курса к разнице цен между Новой Зеландией и ее основными торговыми партнерами (1976 – 82). В 1972 году Британия вступила в ЕС, и доступ к товарным рынкам стран ЕС должен быть оговорен по каждой отдельной товарной статье или же Новая Зеландия попадала под общий тариф. Из общих правил были исключены только масло и телятина. В 1974 и 79 годах по причине нефтяного кризиса еще сильнее ухудшились условиях торговли и сравнительные преимущества по внутренним ценам исчезли по причине высокой инфляции. В 1981-1984 правительство экспериментировало с обменным курсом и ставкой процента по кредитам и депозитам, но контроль привел лишь к росту спекуляций. Инфляция оставалась высокой.

В 1984 году лейбористское правительство инициировало широкомасштабные реформы всех экономических институтов. Они включали среди прочих сокращение размера и количества импортных таможенных пошлин, либерализацию рынка денег и обменного курса, а также широкую приватизацию жилищно-коммунального хозяйства, реструктуризацию системы управления государственными финансами. Вдруг оказалось, что «крепость Новой Зеландии» не существует, что нет препятствий для роста промышленных и сельскохозяйственных предприятий. В процессе реформ были упразднены механизмы поддержки сельского хозяйства, включая специальные программы кредитования, налоговые освобождения, льготные кредиты для Советов по маркетингу и субсидии на закупку факторов производства.

Сельское хозяйство в экономике Новой Зеландии до реформ 1980-х годов


Общество Новой Зеландии является высоко урбанизированным. Фермерство было ориентировано на экспорт. После второй мировой войны экономика расширялась за счет развития лесного хозяйства, рыбы, легкой промышленности. Рост производства добавленной стоимости сельскохозяйственного производства продолжался, но шел медленнее, чем в других отраслях. В результате доля сельскохозяйственного производства в экспорте сократилась с 90% к сегодняшнему уровню 55% (это весьма высокий уровень по сравнению с остальными странами ОЭСР). В Новой Зеландии работают около 60.000 коммерческих ферм, которые в основном производят мясо. Они имеют хорошие отношения с кредиторами и работают по отлаженным схемам сбыта. Индекс роста производительности труда (производительность всех факторов производства) с 1970 года в сельском хозяйстве Новой Зеландии был самым высоким в странах ОЭСР. Он был выше в сельском хозяйстве, чем в других секторах экономики. Традиционно сельское хозяйство было хорошо представлено на политической сцене. Его влияние резко сократилось после 1984 года и особенно после введения системы пропорционального представительства в 1996 году. Переход на другую систему выборов привел к сокращению избирательных округов на 50% и дальнейшему сокращению лоббистских возможностей сельского хозяйства. По мере развития других секторов доля национального дохода от сельского хозяйства в ВВП сократилась с 14,6% в 1960 году до 5,2%. При сохранении реального уровня выпуска произошло сокращение издержек, в том числе и по рабочей силе.

За этот же период доля сельского хозяйства в товарном экспорте сократилась с 92,5% до 50,9% по причине расширения производства лесного хозяйства (10,7% в 1998-1999), рыбного хозяйства (5,7%) и экспорт товаров промышленности (30,7%). Среди товаров сельского хозяйства отмечается резких рост молочной продукции и сохранение уровня экспорта мясной и шерстяной продукции. Вырос также экспорт яблок и других овощей и фруктов. Самым значительным изменением с 1960 по 1998 год было полное изменение страновой структуры экспорта. После упразднения преференций в рамках Содружества с Британией и после ее вступления в ЕС, произошло серьезное изменение структуры экспорта. Появились новые рынки и новые экспортные позиции. В 1959-60 году Британия покупала 53% всего товарного экспорта из Новой Зеландии. Европейские страны покупали до 70% всего экспорта. Дж. Кондлифф называл Новую Зеландию отдаленной фермой Британии. Но в 1998 – 1999 гг. доля Британии составляла всего 6,2% от товарного экспорта Новой Зеландии.

Среди новых внешнеторговых партнеров Новой Зеландии выделяются Австралия, Япония, Корея, Китай и страны Юго-Восточной Азии. Регионализм в отношениях между Новой Зеландией и Австралией выразился в подписание соглашения the Closer Economic Relations (CER) в 1980 году. Отмена рыночных преференций для новозеландских производителей явилась самым значительным фактором влияния на контуры экономической политики в целом. Именно за счет подписания договоров о свободной торговле между новыми торговыми партнерами Новая Зеландия смогла обеспечить диверсификацию экспорта. Отказ от меркантилизма в пользу свободной торговли обеспечил гораздо большую устойчивость стране.

На конференции 1963 года по выращиванию крупного рогатого скота Институт сельскохозяйственных наук выступил с докладом, в котором аграрники давали рекомендации по преодолении проблем с платежным балансом 1950-х. Они установили, что в стране есть неиспользуемый потенциал, который может быть фактором расширения промышленности и, таким образом, экспорта и поступлений валюты. Правительство решило прислушаться к рекомендациям ученых-аграриев. Одной из институциональных форм для выработки экономической стратегии был созыв конференции, на которую были приглашены все заинтересованные страны (APC 1966). Конференция подтвердила тезис о необходимости расширения производства скота. Для этого правительство определяло целый ряд преференций. После 30 лет промышленного протекционизма правительство перешло на стратегию экспортоориентированного роста как инструмента и политики решения проблемы платежного баланса. Минфин выступал за минимальную интервенцию, но все остальные министерства были более «прагматичными». Весьма популярным стало индикативное планирование, которое было широко распространено во Франции. Были определены целевые показатели по расширению выращивания крупного рогатого скота на 10 лет вперед. Правительство также определило объем ресурсной и финансовой помощи, основываясь на информации, которой оно на тот момент обладало. Были учтены те препятствия для экстенсивного роста, которые были обозначены фермерами: лимиты кредитования, определяемые банками, стоимость важнейших факторов производства (удобрение), антимотивационный режим подоходного налога.

Новые меры 1970-х

В середине 70-х было принято решение внести корректировки в программу стабилизационных мер. Было предложено расширить кредитные линии на льготных условиях для фермеров, ввести минимальные цены на все сельскохозяйственные продукты. Минфин был резко против такой политики, но были поддержаны консервативной Национальной партией, имевшей широкую электоральную поддержку. Новая ценовая политика предполагала дальнейшее сокращение ценовых рисков для фермеров и повышение гарантий сбыта на разных стадиях бизнес-цикла, т.е. полномочия по стабилизации рисков были переданы на уровень правительства во имя сохранения «нормальных» доходов индивидуальных фермеров с минимальной маржой доходности. Трансферты сельскому хозяйству значительно увеличились. Издержки упущенных возможностей (opportunity cost) по льготным кредитам, выдаваемым Советам по маркетингу (Marketing Boards), составили 148 млн. USD в 1985-86 гг. Льготы по кредитам через Rural Bank, the Department of Maori Affairs и the Department of Lands в период 1984-85 оцениваются на очередные 155 млн. USD. Советы по молочным продуктам, по яблокам и грушам работали с 1938 года. Работали по похожим схемам, компенсируя фермерам потери в плохие для фермерства годы. Резервные фонды размещались в Резервном банке Новой Зеландии под 1% годовых, если Советы имели излишки, или же платили по ставке 1%, если пользовались кредитными ресурсами. Советы по шерсти и мясу имели излишки еще с послевоенного времени, которые постоянно уменьшались. Они также имели полномочия заниматься скупкой сельскохозяйственной продукции, чтобы стабилизировать рынок. Через госдепартаменты проводилось финансирование программ переселения служащих и горожан на фермы. Кредиты были практически бесплатными и не индексировались на инфляцию. Поэтому альтернативные издержки для налогоплательщиков постоянно увеличивались.

Совокупные налоговые потери бюджета из-за налоговых льгот составили 70 млн. USD в 1984-85 г. В период 1980-84 совокупная помощь растениеводству увеличилась до 33% ВВП. Трансферты в рамках ценовой поддержки и списание долгов составили почти половину всех трансфертов в этот период. После начала реформ доля ВВП, представляющая трансферты фермерам, упала до 18,7%, а затем до 2,3%. Данные трансферты не оказывают влияния на уровень потребительских цен, поэтому эквивалент потребительской субсидии Consumer Subsidy Equivalent (CSE) по этим продуктам равен нулю. Однако ценовая политика по птице и карантинные схемы оказывают влияние на уровень цен в размере NZ$93 в период 1993-95, что выливается в 5% CSE по всему сектору. За этот же период средний эквивалент субсидии производителям составил 3%.

Политика поддержки фермерства оказывала влияние на многие сектора экономики: перерабатывающий, транспорт, страхование и оптовую продажу. Гарантии на уровне ферм влияли на мотивационную систему посредников и не способствовали инвестициям в ресурсосберегающие, эффективные технологии, поскольку доход фермеров был защищен широкой системой государственной поддержки. После 1984 года изменение нормативов по морским перевозкам и по рынку труда привели к интенсификации конкуренции. На рынке удобрений также наблюдается увеличение конкуренции и консолидация производителей.

Экономическая реформа 1984-97. Макроэкономический контекст


В 1984 году лейбористское, т.е. левое правительство впервые с 1930-х годов взялось за решение структурных проблем. Лоббистский потенциал различных групп резко упал. После выборов 1984 года возросли темпы бегства иностранного капитала из страны, что привело к кризису обменного курса сразу после выборов. Новое правительство пошло на 20-процентную девальвацию валюты. Программа системных мер предполагала проведение жесткой монетарной политики, сокращение фискального дефицита и поддержание реального курса новозеландского доллара. Такая политика была направлена как раз на достижение более быстрых темпов экономического роста, на придание институтам и механизмам гибкости при низкой инфляции, нормальным платежным балансом и более высокой безработицей. Были сняты ограничения по процентным ставкам (для сельского хозяйства коммерческие и государственные банки не имели права самостоятельно определять стоимость ресурсов), проводилась активная политика по реструктуризации долга, контролю над ростом кредита и бюджетным дефицитом. Были расширены открытые операции Резервного банка, введена тендерная система на размещение ГКО. В марте 1985 года Новая Зеландия перешла на плавающий режим обменного курса. Местные эксперты посчитали это необходимой мерой для снятия административного контроля за предложением денег. Фискальная программа предполагала сокращение госрасходов и введение НДС. Увеличение эффективности размещения государственных ресурсов предполагалось сделать за счет активизации ценовых механизмов. К 1987 году были упразднены все схемы помощи экспортерам. Дело в том, что данный сектор функционировал в режиме серьезных ограничений (для сельского хозяйства обменный курс всегда был более благоприятным). Постепенно были сняты квоты на импорт, что способствовало переосмыслению политики торгового изоляционизма. В мини-бюджете 1985 года Министр финансов огласил изменения в налогообложении фермеров, отмену многих ограничений на покупку земли иностранцами. Серьезной ревизии были подвержены структуры осуществления государственной экономической политики. Государственные торговые департаменты считались работодателями последней надежды. Уровень зарплат в госсекторе не имел ничего общего с реальной ценовой ситуацией. Все эти препятствия сдерживали экономический рост и блокировали стимулы, необходимые для поощрения инноваций, диверсификаций и развития новых продуктов.

Сельскохозяйственная политика

Бюджет 1984 года определял следующее:
1. Сокращение государственной помощи для фермерства происходит с такой же скоростью и интенсивностью, как и для других секторов. Такой подход был прямым предупреждением для сельскохозяйственных лоббистов о том, что цель – упразднение дотаций на приобретение различных факторов производства, которые де-факто дискриминировали остальные секторы экономики и индивидуальных экономических актеров. Последовательность реформ была следующая: первой началась реформа сельского хозяйства, затем финансового сектора, затем структуры госуправления. Затем последовал рынок труда, реформа которого началась пятью годами позже.
2. Возвращение рыночных принципов осуществлялось по следующим направлениям:
-    упразднение ценовой поддержки;
-    упразднение субсидий на приобретение факторов производства;
-    переход на предоставление кредитов по реалистическим процентным ставкам.
    3. Льготные кредиты фермерам через Rural Bank были отменены. До 1984 года большинство кредитов сельскому хозяйству выделялось через 4 уполномоченных банка.
    4. Процентные ставки по государственным кредитам, выдаваемым сельскому хозяйству, будут приведены в соответствие с рыночными ставками.
    5. К 1986-87 г. был упразднен счет государственных кредитов для финансирования сельского хозяйства. Новые заимствования осуществлялись на рыночных принципах.
    6. Упразднение всех транспортных субсидий для доставки удобрений. С 31 марта 1986 года отменены все ценовые субсидии на удобрения.
    7. Был отменен инвестиционный налог на приобретение новых средств производства и строительство новых объектов недвижимости.
    8. Отмена субсидий на оплату услуг министерства сельского хозяйства. Новая сельскохозяйственная  политика включала в себя:
-    отмену субсидий на приобретение факторов производства;
-    упразднение кредитных концессий;
-    увеличение цены государственных услуг;
-    сокращение искажений, вызванных налоговыми льготами;
-    переход на более реалистичные процентные ставки по кредитам, выдаваемым маркетинговым советам;
-    закрытие стабилизационных счетов.

В 1985 году правительство огласило план упразднения налоговых льгот, который был расписан по этапам на 5 лет. Отмена минимальных цен началась сразу же после начала реформ. Механизм комплементарных минимальных цен был отменен 30 июня 1984 года (Supplementary Minimum Prices Scheme). В декабре 1986 года низкопроцентный торговый счет, который имел Совет по молочной продукции в Резервном банке был закрыт. 750 млн. NZ$ были трансформированы в кредит в размере 150 млн. NZ$, который Совет должен был вернуть правительству. Финансирование будущих операций должно было осуществляться из частных источников. С 1 июля 1984 года Совет по шерсти обязали платить 10% по кредиту из Резервного банка. Совет по мясным продуктам также имел большие кредиты в стабилизационных фондах. В бюджете 1986 года было предусмотрено закрытие всех резервных счетов. В 1987 году правительство решило выплатить долг в размере 930 млн. NZ$ на счет стабилизации мясной продукции в обмен на получение 100 млн. NZ$ из резервов Совета.

Оценка реформ

Объективно, что между началом реформ и эффектом от них существует определенный временной лаг. Инфляция (ИПЦ) снижалась постепенно и только в 1991-92 г. упала до 1% в год. Если не считать эффекта от девальвации, не было роста производства от начала реформ до конца 80-х. Четкий рост обозначился только в 1992-93 году (почти 8 лет после начала реформ). Отсутствие экономического роста привело к росту безработицы до уровня 11% в 1992-93 году. Затем произошло снижение уровня безработицы до 6-7% к середине 90-х. Правительство имело бюджетный дефицит со времени первого нефтяного шока в 1974 году. Поэтому большим успехом лейбористского правительства было достижение профицита в период с 1987–88 по 1990–91 г. Но дефицит снова появился в период 1991–92 и 1992–93 по причине сокращения бюджетных доходов из-за замедления темпов экономического роста. В 1991 году были введены новые ограничения на госрасходы, что позволило выйти на профицит 3,8% ВВП.

Резервный банк Новой Зеландии


Одним из самых значительных элементов системной экономической реформы было принятие Закона «О резервном банке» в 1989 году. Данный закон предоставлял право Председателю самостоятельно определять параметры монетарной политики для достижения единственной цели банка – ценовой стабилизации. Закон устанавливает, что стабильность цен определяется в контракте, который заключается между правительством и резервным банком. Этот договор называется Policy Targets Agreement – Договор по установлению целей политики. Последний договор был подписан в декабре 1999 г. Он определяет стабильность цен как годовое увеличение потребительских цен, измеряемых ИПЦ в пределах от 0 до 3 процентов. В период 1989 – 1996 стабильность определялась в промежутке 0 – 2%. С момента принятия Закона о 1989 г. было подписано 6 договоров.

В первой части договора PTA сказано, что монетарная политика должна поддерживать стабильность общего уровня цен с тем, чтобы она максимально способствовала стабильному экономическому росту, занятости и развитию возможностей в экономике страны. Вторая часть определяет целевые индикаторы 0 - 3%. Любые изменения в целевых установках должны быть немедленно опубликованы. Третья часть описывает те экстренные случаи, которые повысят инфляцию более 3% или приведут к дефляции. Когда такое происходит, монетарная политика должна быть направлена на нейтрализацию высокой инфляции или дефляции. Случаи: изменение совокупного уровня цен в результате исключительной ценовой динамики на мировом рынке, изменения в косвенных налогах, значительные изменения в государственной политике, непосредственно влияющие на уровень цен или естественные катаклизмы, которые влияют на значительную часть экономики. Статья 8. Первичной функцией Резервного банка Новой Зеландии является формулировка и проведение монетарной политики, направленной на достижение экономической цели сохранения стабильности общего уровня цен. Статья 9. Министр перед назначением или повторным назначением на должность Председателя Резервного банка Новой Зеландии устанавливает в договоре с этим лицом целевые показатели для достижения во время срока полномочий (или на иной срок, установленный в договоре). Статья 31. Банк может, если посчитает необходимым для сохранения прочности финансовой системы, действовать в качестве кредитора последней инстанции. Статья 40. Председатель назначается Министром по рекомендации Совета директоров (Board). Председатель Резервного банка Новой Зеландии является главным управляющим банка. Статья 42. Председатель назначается на срок 5 лет и может назначаться на очередные сроки до 5 лет. Условия найма Председателя определяются в договоре между Министром и ним после консультаций с Советом директоров. Ни одно из условий договора не имеет силы, если оно противоречит с функциями банка, ограничивает или мешает председателю выполнять эти функции.
Статья 46 Дисквалификация председателя и вице-председателя происходит, если
-    он является членом парламента
-    является служащим зарегистрированного банка
-    ему 70 лет или больше
-    является начальником одного из департаментов правительства
-    является банкротом, который не закончил процедуру банкротства
-    кто получил тюремный срок 2 года и больше
-    кто по Закону «О компаниях» не может занимать руководящее положение в компании и учреждении
-    является психически больным. Значение выражения «Психически больной» определено в Законе «О здоровье» 1969 года.
    Статья 49. Освобождение председателя от должности происходит по рекомендации министра, если
-    банк неадекватно выполняет свои функции
-    председатель не справляется с выполнением своих функций
-    не были достигнуты целевые показатели монетарной политики, определенной в договоре
-    ресурсы банка неэффективно управляются;
-    во время выполнения своих функций председатель занимал другой пост и получал прибыль, занимался другой деятельностью за вознаграждение, имел интерес в зарегистрированном банке, имел интерес в банке за пределами страны…

Резервный банк Новой Зеландии устанавливает порядок предоставления финансовыми учреждениями информации по 13 параметрам, которые детально раскрывают содержание их работы и финансовое состояние.

В 1993-94 и 94-95 годах инфляция превышала целевые показатели, поэтому Резервный банк ужесточил политику, подняв ставку рефинансирования как по краткосрочным, так и по долгосрочным кредитам. Это привело к росту потока иностранных инвестиций (в акции и другие ценные бумаги). В результате обменный курс возрос на 18%, увеличив давление на сектор tradable goods и особенно на сельское хозяйство, ориентированное на экспорт. Это, в свою очередь, привело к сокращению доходов данного сектора и снижению прибыли фермеров. С точки зрения сельского хозяйства изменение политики обменного курса имело очень большое значение для развития данного сектора. В 1960-х и 70-х ухудшение торгового баланса компенсировалось односторонней девальвацией новозеландского доллара. Ее потенциала хватало на несколько лет до тех пор, пока внутренние издержки опять не «съедали» все преимущество. При плавающем режиме обменного курса конкурентоспособность в торговле зависела от внутренних и внешних цен. Даже в несовершенной теории паритета цен есть положение, которое предполагает, что при отсутствии препятствий и барьеров обменный курс и издержки будут сбалансированы.

В начале 1997 года взвешенный торговый обменный курс достиг 69 по сравнению с 63,2 в 1995-96, но потом он снова поднялся до уровня 50-60 по причине адаптации к курсу йены. Сначала процентные ставки поднялись, чтобы предотвратить утечку капитала, но потом снова понизились. Резервный банк не проводил никаких мероприятий по стабилизации обменного курса. В 1996 году Президент Резервного банка сказал, что любые выгоды от более мягкой монетарной политики краткосрочны и в недалекой перспективе приводят к росту издержек фермеров. Рост конкурентоспособности может быть достигнут только за счет роста производительности, инноваций и повышения качества маркетинга.

После 1984 года сельское хозяйство вступило в продолжительный период экономической адаптации. После девальвации 1984 года у фермеров был относительно благополучный сезон, даже с учетом того, что была упразднена система ценовой поддержки. Но плавающий обменный курс изменил ситуацию с 1985 года, когда цена новозеландского доллара выросла, а цены на продукцию овцеводов упали на 20% в течение одного года. Государство вынуждено было вмешаться и списать долги в течение 1986-87 г. Число оставивших фермерство, составило всего 800 из 45.000. В 1986-87 году Сельский банк провел ревизию балансов 8099 ферм, из которых 4706 получили списание долгов в размере 50.000 NZ$ на каждую ферму. Фермеры также столкнулись с более дорогими кредитными ресурсами и с ростом инфляции до 20%. К 1990-91 году системные экономические реформы стабилизировали процентные ставки и ИПЦ. Некоторые фермеры вынуждены были уйти из сельскохозяйственного бизнеса. Другие вынуждены были консолидировать свои ресурсы. Многие поменяли структуру своего сельхозпроизводства. К 1988-89 году был восстановлен уровень дохода на молочных фермах, а в овцеводстве – к сезону 1989-90, хотя цены продолжали «прыгать».

Риски

С 1984 года фермеры должны были напрямую вырабатывать свою тактику и стратегию поведения в рыночных условиях без административной страховки. В прошлом государственные структуры типа Совета по молочным продуктам (мясу и т.д.) абсорбировали значительную часть рисков, поэтому фермеры отучились работать в системе рыночных рисков. Требовалось переосмыслить свое поведение в отношении финансовых и погодных рисков, наладить новую систему управления рисками. Так в 1991 году Совет по шерсти перестал осуществлять закупки шерсти и обратился в банк за финансовой поддержкой для обработки уже накопленной на складах шерсти. Совет по маркетингу киви в 1992 году начал было платить производителям по ценам гораздо выше рыночных. Правительство заставило совет прекратить такую практику. В результате переосмысления системы рисков произошло смещение от ответственности чиновника к ответственному поведению человека.

Несмотря на рыночную ориентацию реформ в сельскохозяйственном секторе за маркетинговыми советами оставлены полномочия по скупке продукции. В 1998 году правительство заявило о том, что к 2002 году и это право советов будет отменено. Однако это не делается за счет льготного кредитования или дотационных цен. Маркетинговые советы превратились в посредников при экспорте продукции. Они стали большими специализированными компаниями по оптовой продаже. Они находили продавцов и на свой страх и риск пытались нейтрализовать риски. Через 3 года после введения инноваций объем экспорта вырос на 39%, потом стабилизировался. Экспорт баранины и шерсти снизился, зато увеличился экспорт сыра, молочного порошка и яблок более чем на 50%. Такие изменения объясняются колебаниями рыночного спроса. Фермеры Новой Зеландии оказались чрезмерно гибкими в реакции на меняющуюся конъюнктуру.

Реформа усилила семейность фермерства. Она по-прежнему преобладает над корпоративной по причине своей гибкости в адаптации к колебаниям конъюнктуры и низкого дохода в плохие годы. Численность сельского населения не уменьшилась. Недавняя перепись населения показывает, что число людей в поселениях меньше 1000 жителей в период 1981-91 не уменьшилось. Увеличилось количество людей, занятых в садоводстве. По мнению C. Anstey, «вряд ли найдется другая такая страна, где климат, цены на землю и потенциальные рынки существуют в такой гармонии».

Уроки реформы сельского хозяйства в Новой Зеландии

1. Реформы Новой Зеландии показали, что сельскохозяйственные рынки саморегулируемы и что не только фермеры несут все издержки реформ. Рынок земли адаптируется к ожидаемому доходу, и на основании этих ожиданий формируется цена земли. Конечно, потери активов для существующих владельцев собственности неизбежны. Больше других пострадали те фермеры, которые являются новыми актерами на рынке сельскохозяйственной продукции. В отдельных случаях можно говорить о специальных схемах реструктуризации, но оптовая компенсация за потери не была предусмотрена.
2. Реформы значительно снизили издержки государственного интервенционизма. Уровень благосостояния фермеров (измеряемых в получаемом ими доходе) заметно упал после начала реформ, но в течение 7 лет произошла необходимая адаптация в виде выбора формы предприятия, способа производства, финансирования и выбора производимых культур. Уровень цен в овцеводстве достиг предреформенного к 1989-90 г. Издержки по выплате процентов вернулись к уровню до 1984 года к 1991-92 и 1992-93 гг. Уровень дохода фермеров возрастал к 1988-89 г. Изменения обменного курса оказались непредсказуемым фактором как для фермеров, так и для маркетинговых советов.
3. Фермерский сектор получил бы больше выгод от комплексной согласованной реформы экономической системы в целом. Планы снять импортные таможенные пошлины на факторы производства отставали от темпов отмены поддержки сельского хозяйства. С точки зрения отдельного сектора, дерегулирование должно быть комплексным и в контексте сельского хозяйства касаться, в первую очередь, перерабатывающей промышленности.
4. Реформы оказали значительное влияние на функционирование рынков факторов производства. Цены земли вернулись к нормальному соотношению с доходами по продаже товаров. Издержки риска были инкорпорированы в процесс принятия решений фермами. Цены покупки пастбищ резко росли до 1982 года, затем падали до 1987 года. Цены на плодородные земли достигли пика в 1983 году. То же самое относится и к сельскохозяйственным угодьям под зерновые культуры. После начала реформы сектора по выращиванию пшеницы цены резко упали по причине открытия новых рынков в соседней Австралии и по причине значительных ценовых искажений. Именно в этом секторе наиболее была нужна социальная поддержка. Стоимость земли под сады (высокое качество недалеко от городов) стабилизировалась к 1986-87 г. С 1991 года спрос на с/х землю значительно вырос по причине расширения лесных корпораций и увеличения спроса со стороны молочных ферм.
5. Реформа сельского хозяйства в Новой Зеландии была односторонней, т.е. шла вне контекста общих реформ в странах-торговых партнерах. Исследование ОЭСР показывает, что преимущества комплексного подхода гораздо выше. Большинство стран ОЭСР пошли на повышение цен на сельскохозяйственную продукцию и ограничение импорта путем повышения импортных таможенных пошлин. Такой завышенный уровень цен привел к перепроизводству и структурным избыткам, что осложнило внешнюю торговлю для других стран за счет возведения барьеров для импорта и сложностей с конкурированием с дотируемыми продуктами.
6. Уругвайский саммит является шагом в направлении многостороннего дерегулирования, но он не соответствует сельскохозяйственной политике Новой Зеландии, которая значительно продвинулась вперед. Снятие субсидий сельскохозяйственным производителям по всем факторам производства будет значительным вызовом для достижения прогресса в сфере мировой реформы сельского хозяйства.

В итоге

В Новой Зеландии завершился этап адаптации цен на факторы сельскохозяйственного производства и на конечные товары. Дотационные схемы практически упразднены. Отмечается падение в овцеводстве, расширении в секторе крупного рогатого скота, молочной сфере и лесном хозяйстве. Производство фруктов увеличилось более чем на 100%. Увеличился размер ферм. Значительно сократилось количество работающих на фермах по выращиванию крупного рогатого скота. Появилось большое количество рабочих мест в сфере производства фруктов и овощей. В результате изменились и расширились источники получения дохода в сельском хозяйстве. Реформа позволила говорить о новых продуктах, новых рынках, инновациях и новых технологиях. Это было позитивным сигналом для дисижнмейкеров на уровне всей экономики. В то же время программы по защите окружающей среды были введены по принципу «платит загрязнитель» для того, чтобы избежать возвращения к дотационным схемам. В таком контексте за создаваемые экстерналии платит тот, кто их создает.

Широкий контекст сельскохозяйственной реформы во внешней торговле

Новая Зеландия является одним из учредителей группы CAIRNS с 1986 г. Она была образована на встрече в Punta del Este стран-членов GATT. В документе, принятом этой группой, говорилось о желательности либерализации сельского хозяйства и улучшения конкурентной среды путем сокращения и отмены прямых и непрямых субсидий сельхозпроизводителям. На последующих встречах группы по переговорам в рамках ГАТТ ставился вопрос о реформе сельского хозяйства. Снижение уровня сельскохозяйственного протекционизма предлагалось по различным направлениям: вход на рынок и доступ на рынок, внутренняя поддержка и экспортные субсидии. Предложения The Cairns Group находились где-то по середине между смелыми, но не реальными на тот момент предложениями со стороны США (отмена всех мер, которые приводят к искажению внешней торговли) и осторожным подходом ЕС. Предложения сводились к следующему:
Фаза 1 (к концу 1988 г.). Замораживание импортных барьеров и субсидий, которые оказывают влияние на торговлю, в том числе санитарные и фитосанитарные нормы.
Фаза 2. 10-летний период адаптации, в течение которого будет осуществляться снижение общего объема поддержки сельского хозяйства. Исключение составляли гранты на проведение структурных реформ. Новая Зеландия могла бы легко выполнить все положения данного договора, потому что ее внутренняя политика была гораздо более прогрессивной.

Договор ГАТТ по сельскому хозяйству 1993 года был основан на докладе господина de Zeeuw, председателя Группы по переговорам по сельскому хозяйству. Окончательный вариант был подготовлен в декабре 1991 года господином Arthur Dunkel. Переговоры были чрезвычайно сложными и временами ставили под сомнение само существование Уругвайского Саммита. Главным препятствием был Common Agricultural Policy (CAP) – общая сельскохозяйственная политика. В 1992 году США и ЕС подписали соглашение Blair House в ноябре 1992 года, что в конечном итоге вылилось в подписание договора в Раунде 1993 года.

С точки зрения фермеров Новой Зеландии, результаты Уругвайского раунда были отходом от соглашения в Блэер Хаус. Споры шли по поводу сроков отмены дотаций, с какого года будет происходить сокращение тарифов, а также обсуждались концессии США на растительное масло. В первоначальном предложении американцы предлагали упразднить все сельскохозяйственные субсидии, а меры поддержки касались бы лишь мониторинга. В проекте договора говорилось о сокращении на 36% дотаций производителям по факторам производства и на 24% по экспорту. В договоре Blair House говорилось, что экспортные субсидии будут составлять 21%. Базовым годом для отсчета сокращения субсидий были взяты средние показатели 1986-1990 годов.

Тарифы

Соглашение Blair House тарифицировало все барьеры на импорт на основе показателей 1986-88 годов. Это было переходом от нетарифных барьеров к связанному тарифу, который был эквивалентен первоначальному размеру барьеров. Инструменты защиты рынка были определены в виде определенного уровня цен или объема поставляемой продукции. Они применялись в случае несоответствия среднему уровню за период. Тарифные квоты были направлены на то, чтобы импорт занимал минимальную часть внутреннего потребительского рынка – от 3 до 5%. По остальным тарифам было принято решение снизить их на 36%. По чувствительным продуктам страны должны были сократить уровень тарифов на 15%, а по нечувствительным – 100%, чтобы совокупный тариф составлял 36%. Были согласованы инструменты по «янтарной политике» (по тем элементам, которые приводят к искажениям производства и торговли) и «зеленой политике». Было принято решение об их сокращении на 20% в течение 6 лет от 1986-88 базового года. Самое главное в данных соглашениях - «политика голубой коробки» (blue box policies), т.е. выплата компенсаций (deficiency payments) и доплат на каждую единицу стада (headage payments) не вошли в пакет протекционистских инструментов, которые необходимо сокращать или упразднять.

Субсидии

Новая Зеландия поддерживает принцип разделения субсидий от уровня производства. Но описание тех инструментов политики, которые будут исключены из программы сокращения (так называемая зеленая коробка инструментов политики), опять было политически окрашенным. Многие программы их этой «коробки» считались по нормам Новой Зеландии не подлежащими поддержки. Новая Зеландия считает, что высокие госсубсидии сельскому хозяйству в странах ЕС необходимо пересмотреть и ввести альтернативные меры поддержки. Прямая финансовая помощь рассматривается в качестве приемлемой альтернативы для социально неблагополучных групп.

Новая Зеландия в полном объеме использовала альтернативные ценовому вмешательству механизмы социальной поддержки. В некоторых странах, которые занимаются протекционизмом своего сельского хозяйства, вмешательство в процесс ценообразования заменило меры прямой социальной поддержки. В договоре, который был заключен на Уругвайском раунде, была впервые предпринята попытка разделить систему социальной поддержки и меры экономического протекционизма. Страны пришли к соглашению по поводу того, что они проанализируют программы, которые влияют на объем выпуска, а какие не влияют. Прямые адресные трансферты считаются отсоединенными от производства или приобретения факторов производства. Считается, что они облегчают процесс реформ путем сокращения искажений структуры и характера производства, потребления и торговли. Снижение уровня цен на внутреннем рынке приведет к сокращению дохода фермеров. Временная прямая адресная помощь считается мерой, которая облегчает структурные реформы и облегчает адаптацию ферм. В Новой Зеландии был также использован механизм помощи тем фермерам, которые пострадали от циклической потери дохода (опять прямая адресная финансовая помощь индивидуумам, а не фермам) в связи с естественными катаклизмами и т.д. Среди других форм оправдываемой помощи сельскому хозяйству является помощь в проведении научных исследований, на улучшение инфраструктуры и развитие ферм.

Исключения из обязательств по снижению внутренней поддержки сельского хозяйства

Статья 6, приложение 2 Договора Уругвайского раунда по сельскому хозяйству содержит перечень исключений из списка мер, которые подлежат сокращению в рамках снижения уровня протекционизма. Данные исключения должны соответствовать двум критериям: 1) поддержка должна оказываться через программы, финансируемые правительством; 2) поддержка не должна иметь эффекта поддержки цены производителям. Среди таких программ находятся:
• расходы на научно-исследовательские работы;
• расходы на защиту от болезней и паразитов;
• расходы на предоставление тренинга;
• консультационные услуги и услуги по анализу планов по расширению производства;
• инспекционные услуги;
• услуги по маркетингу и продвижению товаров;
• инфраструктурные услуги;
• услуги в области окружающей среды;
• услуги по организации запасов (Новой Зеландии) для целей продовольственной безопасности;
• продовольственная помощь на внутреннем рынке.

Прямые трансферты доходов должны иметь четкие критерии получения, которые не имеют ничего общего с типом или объемом производства, уровнем цен внутреннего или внешнего рынка. Они не должны применяться ни к одному продукту или фактору производства. Аргументация новозеландских полисимейкеров строилась на том, что социальная помощь необходима людям вне зависимости от того, живут они в городе или в деревне. Главное – уровень личного дохода. Поэтому страны согласились, что пенсии по возрасту, выплата пособий по безработице, при потере источника дохода и для поддержания минимальной доходности должны быть предоставлены всем. Среди других приемлемых мер используются выплаты в связи с чрезвычайными ситуациями. Очередной урок новозеландских реформ заключается в том, что адекватная помощь семьям должна предоставляться не только в чрезвычайных, кризисных ситуациях, но и во время необходимой адаптации. Компенсации не должны предоставляться крупным фермам, которые в прошлом получали высокий доход по причине чрезвычайно легкого доступа к субсидиям, как это делается в ЕС.

Рост экологических барьеров для торговли и подъем экологического консумеризма

Одной из новых проблем торговли сельхозпродукцией является распространение экологических регуляций. Они являются современной формой торгового протекционизма. Одним из достижений Уругвайского саммита можно считать декларацию новых правил для установления технических препятствий торговле. Они основаны на строгих санитарных и фитосанитарных нормах, стандартах качества и безопасности. После достижения соглашения по данным регуляциям появились новые препятствия торговле, основанные на экологическом консумеризме, принципе «око за око» в странах-экспортерах, которые вводят такие ограничения, а также ограничения на страны, которые экспортируют экологические проблемы. Среди других факторов, которые служат объектами защиты для многих стран, в том числе ЕС, является сохранение ландшафта, усиление биологического разнообразия, сокращение негативных экстерналий и сохранение социально-экономической жизнеспособности сельских регионов. При отсутствии эффективных рынок для общественных товаров, считает ЕС, такая интервенция необходима. Экологический консумеризм включает такие темы, как пестициды для производства пищевых продуктов, использование животных препаратов для производства крупного рогатого скота, а также соображения благосостояния животных (animal welfare) и транспортировка живых животных. Существует повышенный спрос на исключительно органические продукты. Идут споры по способу производства яиц (поточным методом на ферме), умерщвления животных, производства аэрозолей без использования фреона, производства моющих средств без фосфатов и т.д. Введение ограничений по данным темам приведет к искажениям не только на внутреннем рынке, но и на внешнем.

Приемлемо установить научно обоснованные параметры безопасности. Не приемлемо, когда требования отдельных лоббистских организаций под экологическим прикрытием служат оправданием введения новых протекционистских мер. Торговые споры могут возникнуть, когда одна страна оспаривает введение другой ограничений на импорт по экологическим причинам. Такие ситуации создают напряжение между экологами, которые считают такие регуляции нормальными и обоснованными, и сторонниками свободной торговли. Некоторые экологи утверждают, что свободная торговля поощряет использование экологически губительных способов производства, особенно в развитых странах. В качестве примера приводится перемещение производств из стран с высокими экологическими стандартами в страны с низкими или вообще без таковых. Теоретически такое перемещение производства может улучшить благосостояние обеих стран, потому что один и тот же продукт будет произведен с меньшими затратами при данном уровне загрязнения в бедной стране. С другой стороны, экологи говорят, что в такой ситуации первая страна экспортирует экологические проблемы, не решая их у себя в стране. Очередной упрек сторонникам свободной торговли – страна импортер «грязных» технологий не будет иметь стимулов повышать экологические стандарты, потому что при их ужесточении снизится конкурентоспособность производителей. Такие рассуждения привели к выводу, что страны с высокими экологическими стандартами имеют право ограничивать свои рынки от импорта из стран с более низкими экологическими стандартами. Страна, которая использует экологические ограничения на импорт вместо введения внутренних налогов и развития системы стимулов для чистого производства через механизмы защиты прав собственности, тормозит перевод ресурсов на производство товаров по более экологически чистым технологиям. В результате все проигрывают. В договоре  ВТО 1994 года по санитарным и фитосанитарным мерам определяет, какие действия направлены на защиту жизни и здоровья человека. Каждое ограничение импорта должно быть научно подтверждено и оправдано, когда оно является строгим, чем международный стандарт. Существует риск, что новая волна требований к качеству продуктов питания по желанию потребителей приведет к дальнейшему росту торговых барьеров на пути импорта во имя экологической чистоты.

Дело в том, что экологические платежи не входят в обязательный перечень инструментов, подлежащих сокращению или упразднению. Они соответствуют критериям «зеленой коробки». Такой подход, по сути дела, признает, что торговые искажения являются побочным продуктом ценовой поддержки, которая используется в отдельных странах для стимулирования производства. Согласно правилам ВТО страна может проводить свою экологическую политику, если ее положения не являются более жесткими, чем международные стандарты, для достижения экологических целей, а также если не дискриминируют между импортными и внутренними продуктами. Комитет по торговле и Экологии ВТО был учрежден в 1994 году. Он занимается разработкой многосторонних экологических договоров, исследует односторонние подходы к введению торговых ограничений, в том числе экологических, налогов и платежей на границе, экологического этикетирования и процессов и методов производства. К середине 1994 года в ЕС работали более 200 агроэкологических схем. Помимо этого существовали дополнительные экологические платежи. Вклад ЕС в такие схемы увеличился с 25 до 50%. В более широком контексте фермеры рассматривались как производители не только чисто продовольствия, но и общественных товаров, таких как сельские ценности, вежливость, сохранение ландшафта, поддержание биологического разнообразия. Именно за это, утверждают интервенционисты, им положена компенсация. Во многих странах такой подход к компенсационным платежам более популярен, чем принцип «загрязнитель оплачивает издержки». В случае, когда компенсация идет через производственную систему, ее очень легко использовать в лоббистских целях для сохранения интервенционистского статус кво. Новый «социальный контракт» между европейскими фермерами и их правительствами говорит о том, что правительства ЕС готовы к компенсационным платежам своим фермерам за производство весьма специфических общественных товаров.

В июле 1997 года ЕС опубликовало документ «Повестка дня-2000», в котором описала подходы в экономической и сельскохозяйственной политике на будущее. В нем реформы CAP 1992 года оцениваются как очень успешные, говорится о расширении реформ и о продвижении к мировым рыночным ценам, совмещенным с прямой финансовой помощью. Среди целей совместной сельскохозяйственной политики комиссия указывает, на «интеграцию экологических целей в CAP и продвижение sustainable agriculture». Комиссия отмечает, что сельскохозяйственные производители все больше должны выполнять экологические и рекреационные требования. Поэтому особая роль будет отдана агроэкологическим инструментам для поддержки стабильного развития и для удовлетворения растущего спроса общества на экологические услуги. Самыми важными считаются услуги, для производства которых требуются дополнительные усилия: органические продукты питания (без добавок и химудобрений), сохранение полуестественных мест обитания, выращивание скота в районе Альп и т.д. ЕС предполагает также ужесточение критериев для получения дотаций из бюджета Союза. Те, кто не выполняют экологические критерии, будут лишены права получения дотаций из ЕС. При этом ЕС устанавливает, что «хорошие» экологические меры должны быть полностью прозрачными и направленными на достижение четких целей, полностью отделенных от производственных стимулов. Но политика компенсационных выплат при выращивании крупного рогатого скота и зерна продолжает генерировать искажения в системе производственных стимулов. Высокий уровень компенсации делает чрезвычайно сложным отучение фермеров от неэффективных методов управления и производства. Самым оптимальным в этой ситуации является использование подхода «первый – лучший»: начать с чистого листа – никакого протекционизма и субсидий и четкое определение мер, необходимых для достижения экологических и социальных целей.

Заключение

Реформы в Новой Зеландии были ответом на вызовы времени, а не следствием реализации идей, которые были разработаны в других странах. Пакет предложений был разработан задолго до того времени, когда были начаты реформы в 1984 году. Общие направления реформ были очень быстро определены сразу же после выборов на встрече ключевых министров нового правительства. Первой пошла реформа сельского хозяйства, которая вылилась в широкомасштабную кампанию по дерегуляции. В течение последующих 6 лет происходила адаптация рынков факторов производства и продуктов. Фермеры начали производить новые продукты и перешли на новые производственные технологии. С небольшим временным лагом начал восстанавливаться уровень цен на активы, в том числе и землю. Losers были те, кто много заинвестировал в землю, кто начал бизнес прямо перед началом кампании по дерегулированию экономики, и те, кто занимался импортозамещением. Не отмечена была и большая миграция в города сельского населения. Адресная система поддержки удерживала людей на земле. Новая Зеландия хотела бы видеть проведение подобной сельскохозяйственной реформы в остальных странах ВТО и ОЭСР. Она весьма обеспокоена новой волной технических торговых барьеров под видом потребительского экологизма. Несмотря на то что Договор по сельскому хозяйству ВТО 1994 года устанавливает необходимость научных обоснований для введения санитарных и фитосанитарных норм, политики и чиновники постоянно модифицируют инструменты и формы интервенционизма, хотя данный документ формально разделяет оказание помощи от процесса производства. Существует большой риск, что новые формы внутреннего протекционизма будут дискриминировать иностранных производителей, поскольку будут устанавливаться невыполнимые стандарты и проводиться политика по принципу око за око.

 

 

Подпишись на новости в Facebook!

Новые материалы

декабря 07 2016

Бедность белорусских семей

Белорусские домашние хозяйства в 2016г. оказались на 44% беднее, чем в 2000г. Доля Беларуси в мировом богатстве домашних хозяйств – 0,004%. Таковы данные Доклада о…
 

Будьте на связи