Административно-территориальная реформа в Беларуси: реальности и будущее.

Автор  12 мая 2006
Оцените материал
(0 голосов)

Согласно Указу Президента Республики Беларусь 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» система республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь состоит из:
– 24 министерств: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство здравоохранения; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции;
 

– 4 государственных комитета: Комитет государственной безопасности; Государственный комитет по авиации; Государственный комитет пограничных войск; Государственный таможенный комитет;
– 10 комитетов при Совете Министров Республики Беларусь: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроизводству; Комитет по делам религий и национальностей; Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии; Комитет по материальным резервам; Комитет по науке и технологиям; Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энергоэффективности;
– 8 государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь: концерн "Белнефтехим", концерн "Белгоспищепром", концерн "Беллегпром", концерн "Белместпром", концерн "Белбиофарм", концерн "Беллесбумпром", Белорусская железная дорога, Белкоопсоюз (приложение 1).
Поручением Президента Республики Беларусь в начале 2003 года была создана межведомственная комиссия по выработке предложений по совершенствованию государственной службы и оптимизации системы органов государственного управления всех уровней. Комиссией были подготовлены и проанализированы сводные данные о численности работников, занятых в органах государственного управления на республиканском и местном уровнях, расходах на их содержание из средств государственного бюджета, порядок организации государственной службы в Республике Беларусь. Изучены опыт организации государственной службы в других странах, а также информационные материалы о проводимых в последнее десятилетие административных реформах в ряде стран (России, США, Китае, Германии, Чехии, Словакии, Венгрии, Польше и др.).
Результаты проведенных исследований свидетельствовали о необходимости дальнейшего совершенствования системы государственного управления в Республике Беларусь, приведения ее в соответствие с современными требованиями и условиями развития экономики, а также о выработке в связи с этим целевых подходов к новому административно-территориальному устройству Республики Беларусь. В связи с этим определены первоочередные и перспективные предложения по следующим направлениям:
•    повышение эффективности организации административной системы (создание института государственной службы);
•    оптимизация существующей системы органов государственного управления всех уровней (упразднение избыточных функций с одновременным сокращением численности работников республиканских и местных органов государственного управления);
•    совершенствование административно-территориального устройства Республики Беларусь (укрупнение административно-территориальных единиц, передача функций, не требующих централизованного регулирования, на уровень местного самоуправления).
I. Повышение эффективности организации государственной службы в Республике Беларусь.
Повышение эффективности деятельности органов государственного управления предполагает осуществление ряда преобразований в существующей структуре государственной службы.
Государственная служба в Республике Беларусь является сегментом рынка труда с тенденцией к отставанию уровня оплаты государственных служащих от оплаты специалистов сопоставимых специальностей и уровня квалификации в негосударственном секторе. В республике практически отсутствуют целостная система отбора кадров для государственной службы, эффективные стимулы и механизмы для их продвижения по служебной лестнице.
Результатом такого положения стало последовательное снижение уровня квалификации государственных служащих, "отток" наиболее квалифицированных кадров при отсутствии их полноценной замены вновь приходящими. Привлекательность государственной службы для лиц с опытом работы в негосударственном секторе невелика из-за низкого уровня оплаты труда и особенностей ее организации (рутинные процедуры, слабо выраженная ориентация на результат). Кадровые резервы, созданные в соответствии с кадровыми реестрами Главы государства, Правительства и исполнительных органов, не решают проблемы укомплектованности квалифицированными кадрами органов государственного управления, особенно на местном уровне.
В настоящее время размеры должностных окладов работников органов государственного управления, руководителей и специалистов устанавливаются в соответствии с Постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 30 декабря 2002 г. № 162 "Об оплате труда работников органов государственного управления". При этом оплата труда государственных служащих не связана напрямую с конечными результатами работы госорганов.
Одновременно с утверждением фондов оплаты труда сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются ряд доплат: ежемесячная надбавка (за классный чин, дипломатический ранг); ежемесячная надбавка за особые условия труда (секретность); ежемесячная надбавка за выслугу лет; премия и материальная помощь. В итоге доля должностного оклада в суммарном денежном выражении составляет лишь 30-50%. При этом средняя заработная плата государственного служащего в Республике Беларусь колеблется в пределах 100-250 долл. США, в то время как федеральный служащий в Российской Федерации, например, получает в среднем 400-500 долл. США в месяц. В настоящее время разрабатываются предложения по значительному увеличению заработной платы российских чиновников – от 700 долл. США в среднем в месяц (при дифференциации: от 4-5 тыс. долл. США на уровне руководителя департамента до 350 долл. США – у сотрудников низшего звена).
Решение проблемы повышения эффективности труда госслужащих напрямую связано с необходимостью изменения системы оплаты, которая должна учитывать исполняемые должностные обязанности, результативность управленческого труда, а также степень ответственности за принимаемые решения. Так, существующая разница между должностным окладом заместителя министра и начальника департамента (без права юридического лица) в министерствах составляет 6,2% (13 тыс. руб.), между окладом начальника (самостоятельного) управления и главного специалиста этого же управления – 19,6% (38 тыс. руб.), ответственность же за принимаемые решения этих категорий работников не сопоставима.
Сложившаяся ситуация с оплатой труда чиновников порождает ряд проблем, связанных с профессионализмом, качеством работы, коррупцией. Требует пересмотра и система социальных гарантий для работников госаппарата, которая должна стимулировать закрепление на государственной службе высококвалифицированных и перспективных работников.
В рамках существующего проекта Закона "О государственной службе в Республике Беларусь" должны быть разработаны нормативные документы, устанавливающие соответствие между классными чинами различных видов госслужбы, а также регламенты, определяющие полномочия и обязанности госслужащих различных ведомств.
Специалистами Академии управления при Президенте Республики Беларусь разработаны предложения, направленные на повышение эффективности организации государственной службы в Республике Беларусь, в частности, предложены изменения в структуре должностей государственных служащих, определены новые подходы к формированию и исчислению заработной платы, а также к комплектованию государственной службы. Так, в зависимости от принятия управленческих решений предлагается выделить четыре категории должностных лиц: первая (категория "А") – государственные должностные лица конституционных органов управления; вторая (категория "Б") – государственные должностные лица республиканских органов управления; третья (категория "В") – государственные служащие областных органов управления; четвертая (категория "Г") – государственные служащие районного (местного) уровня управления (приложение 1.1).
Для выделения роли должности госслужащего в рамках введенных категорий предлагается установить ранжирование должностей. Ранг, присваиваемый конкретному должностному лицу, означает соответствие его уровня квалификационным требованиям должности определенного ранга, следовательно, возможность занятия этой должности. Предлагаются следующие ранги должностей: высший – соответствует высшим должностям государственных служащих; первый (соответствуют 1 и 2 классы) объединяет должности руководящих работников, включенных в кадровый реестр Главы государства (категории "А", "Б", "В"); второй (2-5 классы) – должности руководителей управлений, их заместителей, главных специалистов категории "А", "Б", "В", заместителей руководителей, управляющих делами исполкомов, секретарей исполкомов категории "Г"; третий (5-8 классы) – должности заместителей руководителей управлений, главных специалистов организаций категории "Б", руководителей основных отделов аппарата комитетов организаций категорий "В", "Г", их заместителей, советников, консультантов; четвертый (8-11 классы) – должности заместителей руководителей отделов, руководителей секторов категорий "Б", "В", "Г", главных и ведущих специалистов категории "Г"; нулевой (соответствует 12 класс) –  должности специалистов без категории.
Группировка должностей по рангам учитывает принятые классы. Последний (нулевой) ранг не имеет класса и объединяет специалистов, не имеющих квалификационной категории и класса государственного служащего.
Класс государственного служащего определяет уровень профессионализма, позволяющего выполнять работы определенной степени сложности. Присвоение класса связано с приобретенным опытом работы в государственных органах и рангом занимаемой должности.
В соответствии с современными кадровыми технологиями специалисты рекомендуют использовать два вида конкурсов при приеме на государственную службу: внешний, открытый, предполагающий публикацию вакансий должностей государственных служащих в специальном издании и закрытый (только среди государственных служащих, состоящих в кадровом резерве на выдвижение).
Необходимым условием процедуры конкурсного отбора на государственные должности, соответствующие второму, третьему и четвертому рангам, является введение тестирования профессионально-деловых и личностных качеств претендентов.
Прямой перевод должностных лиц одного ранга из республиканских органов управления в местные и наоборот, а также привлечение на государственную службу специалистов предприятий и организаций возможно осуществлять как по конкурсу, так и на основе временных трудовых соглашений.
Особую значимость при формировании резерва кадров на выдвижение приобретает установление степени профессиональной пригодности, подтверждаемой процедурой сертификации, которая потребует формирования и соответствующего научно-методического, информационного и правового обеспечения деятельности центра по сертификации. Пополнение кадрового резерва может осуществляться и из квалифицированных специалистов, замещавших ранее выборные должности и освобожденных в связи с окончанием срока полномочий.
Одним из действенных путей повышения эффективности функционирования государственной службы и сокращения излишней численности госаппарата является внедрение передовых информационных технологий, создающих единое информационное пространство взаимодействия органов государственного управления, обеспечивающих формирование профессионального кадрового корпуса и организующих оперативный обмен информацией.
В целях повышения эффективности деятельности государственной службы всех уровней и выработки мер по ее поддержанию на высоком уровне предполагается создание специального органа в структуре Администрации Президента. Им может стать Департамент государственной службы.
Департамент государственной службы должен определять стратегию совершенствования государственной службы, осуществлять координацию работы с республиканскими и местными органами по вопросам внедрения современных кадровых технологий, прохождения государственной службы, информационному обеспечению и созданию единого информационного пространства государственной службы.
При Президенте Республики Беларусь целесообразно иметь консультативный орган – Совет по делам госслужбы, а для выработки отраслевой политики – Консультативные Советы по делам гражданской службы при Совете Министров, а также при всех органах государственного управления.
Сокращение издержек на содержание госаппарата предполагает реализацию следующих мероприятий:
передачу функций, которые не являются определяющими в государственной службе, соответствующим агентствам;
выведение вспомогательных хозяйственных и технических служб, обеспечивающих деятельность государственного аппарата, из состава органов госуправления и перевод их в самоокупаемые структуры, взаимодействующие с учреждениями и организациями на условиях открытого конкурсного получения заказов на обслуживание;
выведение из категории «государственные служащие» специалистов нулевого ранга как проходящих испытательный срок.
Предложенные преобразования в государственной службе, направленные на повышение эффективности ее организации следует рассматривать не как однократное действие, а как поэтапный процесс, рассчитанный на перспективу. При этом перспективные мероприятия, направленные на разработку эффективного механизма реализации кадровой политики, сокращение численности и совершенствование оплаты труда госслужащих должны найти отражение в отдельной Государственной программе реформирования государственной службы.
Цель программы – повышение эффективности государственной службы на основе совершенствования механизма ее финансового обеспечения, гармонизации нормативно-правовой базы в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.
Вывод: Привлечение государственных кадров, пересмотр функций и задач органов государственной власти позволит решать задачи государственного управления значительно меньшим количеством работников. В существующей модели власти реструктуризация структуры органов государственного управления и оптимизация численности госслужащих будет осуществляться не за счет дополнительных средств из государственного бюджета, а именно за счет стимулирования труда и дифференцированного подхода к его оплате. II. Оптимизация существующей системы органов государственного управления всех уровней
Рациональному использованию государственных ресурсов (людских и финансовых) в структуре органов государственного управления должен способствовать системный подход к реформированию государственной службы во взаимосвязи (по времени и содержанию) с мерами постепенного административно-территориального реформирования.
В ходе анализа численности служащих в органах государственного управления городов и районов выявлено следующее.
Представленные Минстатом и Минфином данные свидетельствуют о том, что штатная численность работников местных исполнительных органов (без персонала по охране и обслуживанию зданий) соответствует Указу Президента Республики Беларусь от 07.12.2001 № 723 "О структуре и численности работников исполнительных комитетов и местных администраций районов в городах" и на 01.01.2003 составила: в Брестской области – 3500, Витебской – 3504, Гродненской – 3356, Гомельской – 3638, Могилевской – 3446, Минской – 4257, г. Минске – 1581. Всего – 23282 единицы.
Во исполнение Указа Президента Республики Беларусь от 04.02.2002 № 6 "Об объединении районов и городов областного подчинения Республики Беларусь, имеющих общий административный центр" в одну административно-территориальную единицу объединены в Гомельской области – г. Жлобин и Жлобинский район, г. Речица и Речицкий район, г. Светлогорск и Светлогорский район, в Гродненской – г. Слоним и Слонимский район, в Брестской – г. Кобрин и Кобринский район. Утверждены структура и штатная численность вновь образованных райисполкомов. В результате объединения всех этих административно-территориальных единиц штатная численность управленческого аппарата сокращена на 151,5 единиц, в том числе местных исполнительных и распорядительных органов управления на 126 единиц, территориальных органов республиканских органов управления (финансовых отделов) на 25,5 единиц.
Экономия расходов на содержание аппарата управления за 2002 год, полученная за счет объединения районов и городов, составила 660,2 млн. руб., в том числе на содержание местных исполнительных и распорядительных органов управления – 578,7 млн. руб., территориальных органов республиканских органов управления (финотделы) – 81,5 млн. руб.
В то же время при объединении районов и городов структура, штатная численность и затраты на содержание ряда территориальных органов республиканских органов управления (отдел внутренних дел, прокуратура, налоговые органы и др.) не изменились.
На 1 служащего государственного аппарата в среднем по республике приходится 427 человек проживающего населения. Однако в регионах это соотношение разное: минимальное – в Могилевской (346 чел. на 1 управленца) и Гродненской (348) областях, максимальное – в г. Минске – 1083. Ближе всего к среднему показателю по республике находятся Брестская (422) и Гомельская (420) области.
Организационная структура райисполкомов представлена аппаратом исполнительного комитета и структурными управлениями и отделами. Наибольший удельный вес составляют отделы по развитию социальной сферы (29,1%), в состав которых входят: отделы здравоохранения, образования (по делам молодежи), управления по труду и социальной защите. Органы по экономическому развитию составляют 17,53%, сельского хозяйства – 18,8%, по строительству, жилищно-коммунальному хозяйству – 11,7%.
Установлено, что в республике отсутствуют научно-обоснованные нормы и рекомендации о необходимой структуре и порядке расчета численности государственных служащих с учетом инфраструктуры района, количества проживающего в нем населения и специфики его трудовой занятости, во взаимосвязи и четком разграничении функций между нижестоящим и вышестоящим органом управления (в данном случае, городским и районными комитетами), вследствие чего "нагрузка" на 1 управленца практически во всех районах неравномерна. Так, в Климовичском районе Могилевской области насчитывается 105 работников райисполкома на 32,3 тыс. чел. проживающего населения (308 жителей на 1 управленца), а в Мстиславском – 118 работников на 30,5 тыс. чел. (258 жителей на 1 управленца).
В большинстве случаев управления не зависит от социально-промышленного "портрета" района. Так, в Берестовицком райисполкоме насчитывается 74 чел. на 21,0 тыс. чел. населения (284 чел. на 1 управленца), а в соседнем Волковысском районе – 129 чел. на 83,9 тыс. чел. (650, или в 1,5 раза больше); в то же время объем продукции промышленности Берестовицкого района составляет менее 10%, в строительстве   9% по сравнению с Волковысским районом.
Наряду с промышленно развитыми существуют малочисленные районы с преобладанием сельского населения – по 14-15 тыс. чел. Так, в Дрибинском районе Могилевской области из проживающих 15,2 тыс. чел. – 12,0 тыс. чел. составляют сельское население; в Россонском районе Витебской области, соответственно, 14,2 и 8,2 тыс. чел. Одноименные практически полностью "сельские" районы имеются при городах областного подчинения (Барановичи, Пинск, Лида и т.д.).
В райисполкомах и горисполкомах имеют место однотипные отделы и управления с набором аналогичных функций, дублирующих друг друга (в частности, в социальной сфере – управлений по труду и социальной защите, отделов культуры, образования).
В результате проведенного анализа численности государственных служащих установлено также нерациональное использование численности территориальных органов управления. Так, например, численность персонала в областных инспекциях Министерства по налогам и сборам не зависит ни от количества зарегистрированных в них юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей, ни от числа трудоспособного населения и экономической ситуации в регионе. Из-за чего неравномерно устанавливается нагрузка на одного работника. Так, на 01.01.2003 штатная численность ИМНС по Бобруйскому району Могилевской области составила 28 человек (без учета охраны и персонала по обслуживанию зданий), при этом в районе зарегистрировано 315 юридических и 131 физических лиц, 85 индивидуальных предпринимателей (на 11,6 тыс. чел. трудоспособного населения Бобруйского района). В то же время ИМНС г. Лепеля (обслуживает и Лепельский район) насчитывает 27 чел., при этом в районе и городе зарегистрировано 326 юридических и 780 физических лиц, 960 индивидуальных предпринимателей (на 23,9 тыс. чел. трудоспособного населения). Другой пример: штатная численность в ИМНС по г. Заславлю Минского района составляет 22 человека, зарегистрировано 245 юридических и 554 физических лиц, 330 индивидуальных предпринимателей, трудоспособное население г. Заславля – 8700 человек. В то же время в ИМНС по Минскому району (штатная численность – 90 человек) зарегистрировано 2688 юридических и 5004 физических лиц, 2905 индивидуальных предпринимателей на 83769 чел. трудоспособного населения Минского района.
Вывод: Система регионального управления (исполнительных комитетов и ведомств) Республики Беларусь требует совершенствования управленческих функций на местах. Приведение количества территориальных органов и численности соответствующих государственных служащих в соответствие с возложенными на них функциями и задачами позволит, с одной стороны, содержать оптимальное количество служащих соответствующей квалификации в конкретном регионе, с другой, сократить затраты на их содержание при одновременном увеличении размеров оплаты труда отдельным категориям.
Одним из направлений совершенствования органов государственного управления с целью сокращения численности служащих и расходов из государственного бюджета на их содержание является продолжение объединения районов и городов с общим административным центром в одну административно-территориальную единицу.
Изучение данной проблемы показало, что наиболее актуальным в этом плане является сокращение дублирования функций в системе исполнительных органов на уровне город областного подчинения – район. Учитывая, однако, что существует определенная взаимосвязь между числом жителей, проживающих на данной территории и кругом задач, стоящих перед органом управления (или потребностью в управленческой деятельности). Соответственно, территории с высокой плотностью населения требуют более высокого административного и финансового управленческого потенциала, чем регионы с меньшей плотностью, что выражается в большей нагрузке на служащих органов государственного управления. Так, в крупных городах число работников государственного аппарата значительно превышает их количество в одноименных районах: в г. Минске (1712,6 тыс. чел) – 1083, в Минском районе (1527,3 тыс. чел.) – 359 человек, в г. Барановичи приходится 1351 чел. (на 168,9 тыс. чел. проживающего населения), в Барановичском районе – 293 чел. (на 47,8 тыс. чел. населения) ; в г. Пинске – 1082 чел. (на 131,0 тыс. чел. населения), в Пинском районе – 317,9 чел. (на 60,4 тыс. чел. населения) и т.д.
В связи с этим при оптимизации существующей численности государственных служащих в горисполкомах и райисполкомах предлагается воспользоваться дифференцированным подходом, приводя в соответствие количество госслужащих с численностью проживающего на данной территории населения. Рекомендуемые индексы управления (количество населения на 1 служащего госаппарата) рассчитаны на основании данных по Брестской области, как наиболее приближенных к среднему показателю – 427 чел. на 1 служащего государственного аппарата.
Решению проблем регионального управления может способствовать также объединение городов с прилегающими к нему пригородными участками или "раскрепощение" территории (создание городских округов). Прежде всего, разграничение полномочий между республиканскими и местными органами может и должно быть более рациональным с точки зрения доступности для населения экономико-социальных услуг (образование, медицинское обслуживание, транспорт). Структура крупных городов давно перестала гарантировать неизменность городской территории: планы их развития все чаще предусматривают возможность создания новых промышленных площадей за чертой города, использования местной "рабочей" силы. Так, в свое время был издан ряд нормативных актов, определяющих отнесение пригородных земель к городу: Указы Президента Республики Беларусь от 10.11.1997 № 573 "О статусе поселков Восточный и Сосны" (об отнесении земель поселков в состав (городскую черту) города Минска), от 05.05.2000 № 243 "Об изменении границ города Гомеля и Гомельского района", от 13.12.2000 № 675 "О включении г.п. Сокол в состав г. Минска и земельного участка РУП "Национальный аэропорт Минск" в городскую черту г. Минска"; ряд постановлений Совета Министров Республики Беларусь: от 19.02.1998 № 274 "О включении земельных участков в городскую черту г. Минска" (земельных участков колхоза им. Калинина Минского р-на и др.), от 15.07.1998 № 1108 "О включении земельных участков в городскую черту г. Минска" (земель запаса Минского р-на) и др.
В качестве первоочередных мер административно-территориального реформирования предлагается:
1.    Объединить города областного подчинения с одноименными районами (Барановичи, Пинск, Лида, Орша, Полоцк, Мозырь, Бобруйск, Борисов, Молодечно, Слуцк, Солигорск). Создать единый административный орган управления территориями г. Заславля и Минского района. В результате сложившаяся штатная численность государственных служащих по управлению однотипными отделами (здравоохранения, образования, социальной защиты) в объединенных городских и районных исполкомах сократится примерно на 15% от существующей.
2.    Оптимизировать численность государственных служащих на уровне город – район, исходя из штатной численности, установленной согласно среднему показателю (427 жителей на 1 работающего в госаппарате). При этом сокращение штатной численности административных аппаратов горисполкомах и райисполкомах составит порядка 3,7% от общей численности государственных служащих в республике.
3.    Присоединить к крупным экономически развитым районам (а в ряде случаев объединить) "проблемные" районы с подавляющим большинством сельского населения (низкий экономический потенциал, высокий уровень безработицы, отдаленность от основных коммуникаций, экологические показатели) численностью 14-25 тыс. чел. (Жабинковский район (25,5 тыс. чел.) Брестской области; Россонский (14,2 тыс. чел.), Бешенковичский (22,8), Дубровенский (21,3), Лиозненский (20,8), Шумилинский (25,2), Ушачский (20,4) и Шарковщинский (22,8) районы Витебской области; Берестовицкий (21,0), Зельвенский (24,3), Свислочский (24,5) районы Гродненской области; Брагинский (17,0), Ветковский (20,8), Ельский (20,7), Наровлянский (12,6), Кормянский (18,0), Чечерский (17,5), Лоевский (17,0) и Октябрьский (19,3) Гомельской области; Круглянский (18,1), Глусский (20,8), Дрибинский (15,2), Кличевский (20,8), Краснопольский (13,5), Хотимский (15,9), Славгородский (17,1) и Чериковский (17,3) районы Могилевской области).
4.    Предусмотреть единое административное управление крупных городов с небольшими "городами-спутниками", находящимися на расстоянии 30-40 км (возможность ездить на работу в крупные города). Например, в таких территориальных "связках", как Минск – Дзержинский район, Брест – Жабинковский район, Барановичи – Ляховичский район, Новополоцк – Полоцк, Мозырь – Калинковичский район, Бобруйск – Кировский район.
5.    Провести в каждом районе мониторинг функций государственного управления с целью получения объективной и полной информации об обоснованности численности служащих. Разработать новое штатное расписание, предусматривающее определенный круг задач для государственных служащих с учетом экономических и социальных факторов региона (особенностей развития промышленности, наличия трудоспособного населения, др.), влияющих на характер управленческой работы и определяющих ее результативность.
Вывод: Данные мероприятия будут способствовать оптимизации численности органов государственного управления на местах, лучшему распределению задач и повышению ответственности территориальных регионов во всех сферах общественной жизни. Изменения, однако, не затронут стабильности существующих структур и основ, а также очевидных различий в сфере компетенции республиканских и местных органов управления. Согласованные действия в рамках государства потребуют принятия новых нормативных актов, прежде всего, в области финансирования – передачи территориальному коллективу (городу, району) соответствующих финансовых ресурсов (в основном, фискальных).
III. Совершенствование административно-территориального деления Республики Беларусь
Систему государственных органов управления можно усовершенствовать в результате проведения комплекса мероприятий полномасштабного административно-территориального реформирования, способного стать катализатором экономического подъема в стране (как это следует из опыта других стран, например, Польши).
Международный опыт административно-территориального деления свидетельствует о том, что реформирование системы регионального управления в ряде восточно-европейских стран – укрупнение или разукрупнение местных территориальных единиц, как правило, мотивировались экономическими соображениями, связанными с задачами перехода стран к рыночной экономике, демократизацией общества. Концепцию государственного устройства, именуемую "Европой регионов", применили у себя посткоммунистические страны (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия) и поддерживают почти все постсоветские страны, которые готовятся к вступлению в Европейский Союз. В первую очередь это означает децентрализацию власти: за столицей остаются общенациональные интересы, а все региональные проблемы решаются на местах. Кроме компетенций самоуправления, муниципалитеты получают еще и другие, так называемые "перенесенные" компетенции, которыми их уполномочило государство. В какой-то мере подобная система экономична – нет надобности создавать сдвоенные органы управления.
В настоящее время обсуждается концепция нового административно-территориального устройства в Российской Федерации - проекта Закона о местном самоуправлении, который запустит в стране муниципальную реформу, в соответствии с которой право на избрание самостоятельных органов местного самоуправления получат населенные пункты или группа населенных пунктов, в которых проживает не менее 1 тыс. чел. Таким образом, проблемы реформирования территориального устройства России также оказались связаны не с изменением "нарезки" территориальных единиц, а с изменением их статуса. Для небольших населенных пунктов предлагается 2-х уровневая система местного самоуправления: мелкие муниципальные образования будут объединены в муниципальные округа, примерно соответствующие старым советским районам. В законопроекте для крупных и средних городов предложен специальный тип муниципального образования – городской округ (не менее 200 тыс. чел.), которому не нужно будет делить полномочия с районной властью. Права муниципалитетов закрепит специальный федеральный закон.
В отличие от других стран экономическая модель преобразований в Республике Беларусь носит эволюционный характер, совершенствуя уже сложившуюся в стране социально-экономическую базу. Проводимые в республике преобразования в области местного управления и самоуправления по ряду направлений отличаются по основополагающим принципам от аналогичных реформ в соседних государствах. Так, несмотря на сохранение вертикальной подчиненности, деятельность исполкомов на местах "зарегламентирована" со стороны республиканских органов государственного управления. Все еще неоправданно ограничена финансовая и организационная самостоятельность органов местного самоуправления. В результате многочисленных изменений и дополнений, внесенных в Закон о местном управлении и самоуправлении, этот документ несколько утратил свою значимость для дальнейшего развития системы местного самоуправления в республике с учетом изменившихся экономических условий.
Вмешиваясь в процессы регионального развития, государство ограничивает роль огромного потенциала местных органов в районах, городах в самостоятельном решении социально-экономических проблем сугубо локального масштаба. Государственное управление и финансирование территорий должно обеспечиваться в той степени, в которой местной власти недостает собственных средств (налоговых и прочих поступлений). Определенная проблема в этом плане – отсутствие научно-обоснованного документа, в котором был бы определен механизм функционирования органов местного управления и самоуправления и меры государственной поддержки перехода от централизованных методов руководства к методам правового, организационного и  финансового формирования системы управления на местах, наиболее пригодной для населения, то есть с учетом местных условий, исторических, культурных и иных традиций.
Вывод: Реорганизация региональных структур государственного управления Республики Беларусь (исполнительных комитетов и ведомств) должна основываться на эффективной системе организации государственного управления на местах, полномочиях административно-территориальных единиц по расходованию средств государственного бюджета с учетом достаточности экономического потенциала региона для развития собственной финансовой базы (местных бюджетов).
Административно-территориальное деление (АТД) Республики Беларусь остается неизменным свыше 40 лет и включает, как известно, 6 областей и г. Минск, 118 районов, 110 городов, 25 районов в городах, 103 поселка городского типа, 1455 сельских Советов, 24117 сельских населенных пунктов. За это время в статусе страны (суверенное государство) и ее социально-экономическом развитии произошли большие изменения. В республике естественным ходом сложилась иная административно-территориальная структура, отличная от бывшей советской. В связи с непрекращающимися процессами урбанизации городов реально существуют административно-индустриальные территории или "анклавы". Постепенное слияние городской территории с пригородными участками привело к размытости границ городов (совместная инфраструктура, развитая дорожная и транспортно-коммуникационная сеть, доступность социальных услуг, сосредоточенность образованных руководящих кадров и специалистов в крупных населенных пунктах). Социально-экономические процессы районообразования привели к тому, что районы и сельсоветы значительно различаются по размерам территории и численности проживающего населения. Так, при средней численности населения района (без г. Минска и городов областного подчинения, не являющихся райцентрами) – 68,3 тыс. чел. в 26 районах насчитывается менее 30 тыс. чел. (в т.ч. в 13 – менее 20 тыс. чел.). Многие административные районы не располагают достаточным социально-экономическим потенциалом для создания надежной собственной финансовой базы для решения местных проблем. Существуют пространственные неудобства в обслуживании населения отдельных территорий. В частности, 14 районных центров находятся на расстоянии более 200 км от своего областного центра, а 16 – расположены ближе к Минску, чем своему районному центру. 51 центр сельсовета удален от райцентра на 50 км и более.
Учет всех этих обстоятельств позволяет сделать вывод о необходимости пересмотра существующего АТД республики и реформирования всей системы регионального управления и самоуправления, чтобы отвечать требованиям эффективного развития территориальных образований в условиях рыночной экономики.
Таким образом, совершенствование административно-территориального деления Республики Беларусь преследует следующие цели:
– устранение наиболее острых проблем, связанных с несоответствием сетки АТД реально складывающегося социально-экономического развития, гармонизация функционально-планировочной организации и административно-территориального устройства республики;
– создание пространственных предпосылок для рыночного реформирования экономики с ориентацией на социальные и экологические императивы развития, усиление демократических основ управления, связанных на территориальном уровне с институтом местного самоуправления;
– сокращение численности государственных служащих и издержек на содержание управленческих кадров без ущерба государственной территориальной управляемости.
В качестве возможных сценариев реформы АТД Республики Беларусь предлагаются два варианта, имеющие свои особенности и отличия, но в обоих случаях предусматривающие переход от трехзвенной к двухзвенной системе территориального управления.
В первом варианте модель административно-территориального устройства включает региональный уровень – область и местный – районные и городские муниципальные образования.* В его основе лежит подход, связанный с укрупнением административно-территориальных единиц, что обусловлено рядом причин:
– повышением научно-образовательного уровня (удельный вес населения с высшим образованием увеличился с 13,6% в 1959 году до 44,0% в 2001 году);
– развитием телекоммуникаций (мобильной связи, электронной почты);
– увеличением мобильности населения, вызванной ростом обеспеченности граждан автомобилями и развитием транспортных коммуникаций;
– учетом тенденций развития рыночных отношений и процессов глобализации, расширяющих пространственные рамки экономической деятельности и приближенность субъекта и объекта управления.
Основу первого варианта реформы АТД составляет новая парадигма устойчивого территориального развития республики – переход от модели равномерной урбанизации страны к модели территориально поляризованного развития природного и урбанизированного каркасов. При этом границы муниципальных образований определились функциональными связями поселений, образующих местные системы расселения и представляющих совокупность городских и сельских поселений, объединенных в единое целое пространственными, экономическими и социальными связями в пределах 40 -минутной транспортной доступности от центрального поселения. Теоретическая площадь муниципалитета может составить около 2,5 тыс. кв. км. С учетом площади республики (207,6 тыс. кв. км) и числа поселений, которые могут взять на себя роль центров муниципалитетов, их количество может составить от 90 до 119 ед.
Города с пригородными территориями формируют городские муниципалитеты, остальные поселения – сельские. В свою очередь, для улучшения условий управляемости территориями и поселениями муниципалитет должен быть разделен на город и сельские администрации. Теоретическая площадь администрации по критериям доступности (велосипедная доступность – 10-12 км от центра администрации до границы) может составлять от 300 до 500 кв. км. Соответственно, количество администраций в одном муниципалитете может насчитывать от 5 до 8, а в целом по республике около 700 ед.
Наряду с поселенческим принципом уточнение границ муниципальных образований на местном уровне учитывало также экологический фактор: расположение основных природоохранных комплексов, которые должны оставаться единым объектом. В соответствии с системой хозяйствования отдельных территорий, подвергшихся загрязнению от аварии на Чернобыльской АЭС, предлагается укрупнить ряд районных муниципальных образований Гомельской области.
На региональном уровне, учитывая конфигурацию республики, эксцентричное размещения крупных городов – областных центров, предлагается формирование 6 областей на базе существующих: центральная – Минская на основе объединения с городом Минском и пять периферийных. Административно-территориальные образования этого уровня должны находиться в относительно равных условиях: иметь во главе город национального значения, один или два поддерживающих региональных центра – городов регионального значения, находиться на международных транспортных коммуникациях, иметь в составе крупные природные и рекреационные комплексы. Реализация подхода выявила ряд проблемных мест, приведших к корректировке нынешних границ областей (см. карта).
Второй вариант реформы АТД основывается на увеличении количества административно-территориальных ячеек и уменьшении их размеров. Так, вместо 6 нынешних областей и города республиканского подчинения Минска целесообразно создать 15 новых областей (округов): Минск, Брест, Барановичи, Пинск, Витебск, Полоцк, Гомель, Мозырь, Гродно Лида, Борисов, Молодечно, Слуцк, Могилев, Бобруйск. Средний радиус доступности окружных центров составит от 54 до 80 км. Базовой административно-территориальной единицей должен стать новый район (община, волость), всего – 250-275. Центрами могут быть все нынешние районные центры, города областного и районного подчинения, поселки городского типа, а также наиболее крупные сельские поселения. Учитывая то, что количество новых районов увеличится более чем в два раза, а радиус доступности до центра составит от 14 до 17,5 км (транспортом общего пользования в пределах часа), целесообразно ликвидировать нынешние сельские советы, а выполняемые функции возложить на исполкомы районов. Для оперативного решения различных вопросов сельских жителей ввести институт старост (старейшин) и их помощников. Близкое по параметрам деление имеют Швеция (24 лена и 288 коммун) и Литва (10 регионов и 60 муниципалитетов).
В условиях переходной экономики важно сохранить государственную управляемость. Второй вариант основывается на более реалистичных оценках степени развитости рыночных отношений и фактора территориальной доступности. В данном случае относительно небольшие размеры административно-территориальных единиц значительно облегчают контролируемость со стороны государства рыночных преобразований и социально-экономического развития на региональном уровне и создадут условия для активного развития института местного самоуправления на последующих этапах реформы. При таком варианте местное самоуправление может охватывать как местный, так и региональный уровень. Выделение границ округов строилось с учетом их примерного равенства по размерам территории и населению. Однако возможна корректировка по результатам более глубокого анализа социально-экономического районирования республики, которое нельзя считать завершенным в силу слабой развитости рыночных отношений.
С позиций функциональных изменений системы управления, сопровождающих процесс оптимизации размеров административно-территориальных единиц, данный вариант реформирования АТД предполагает следующие наиболее важные изменения:
– сокращение звенности территориального управления и переход к двухуровневой системе АТД;
– процесс постепенной деконцентрации функций государственного управления, ограничение его вмешательства в регулирование экономики;
– децентрализация или отнесение функций территориального управления, связанных с интересами населения, на низовой уровень;
– рациональное сочетание местного самоуправления с государственным управлением в регионах;
– четкое разграничение компетенции между двумя уровнями территориального управления.
Основными функциями первого регионального уровня, который в первом варианте АТД формируют области, а во втором – округа, должны стать:
– эффективная реализация государственной региональной политики;
– повышение ответственности и инициативы государственных чиновников за обеспечение устойчивого развития регионов;
– представление региональных интересов на общереспубликанском уровне;
– разработка программ и стратегий регионального развития;
– координация деятельности экономических объектов, расположенных на территории, исходя из необходимости комплексного социально-экономического развития;
– управление здравоохранением и образованием;
– региональный аспект внешнеэкономической политики;
– устойчивое экономическое развитие, сохранение и рациональное использование природной среды, включая вопросы землепользования;
– регулирование в региональном аспекте деятельности транспортной инфраструктуры.
Низовой уровень как первого варианта АТД (городские и районные муниципальные образования), так и второго (новый район) должен стать основой развития местного самоуправления в Республике Беларусь. С учетом зарубежного опыта и в соответствии с логикой реформы АТД в качестве основных функций территориального звена управления следует рассматривать:
– регулирование деятельностью объектов коммунального хозяйства (водоснабжение, канализация, экологические объекты и т.д.);
– управление общественным транспортом и транспортной сетью локального значения;
– организация деятельности объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения;
– строительство, ремонт и распределение коммунального жилого фонда;
– услуги здравоохранения и социального обеспечения на местном уровне;
– организация благоустройства и обеспечение санитарной чистоты населенных пунктов;
– поддержание общественного порядка и противопожарной службы;
– содержание общественных сооружений и административных зданий.
Основная задача местного уровня территориального управления – оказание социальных и производственных услуг населению, проживающему на данной территории. Приближенность АТД этого уровня к социальному районированию и в I и во II варианте можно считать оптимальным.
Предлагаемые варианты АТД позволят сократить численность государственных служащих территориального звена управления за счет:
– перехода от трехзвенной к двухзвенной системе территориального управления;
– ликвидации районных администраций крупных городов и г. Минска;
– четкого разграничения функций управления между региональным и местным уровнями, ликвидации дублирующих структур исполкомов;
– возможности реализации некоторых управленческих функций в рыночной экономике на коммерческой основе через сеть информационных, консалтинговых и маркетинговых фирм;
– организационно-функциональные изменения структуры управления исполкомов регионального и местного уровней, адекватные новым управленческим задачам, отход от типовых структур, не учитывающих специфику административно-территориальных единиц.
По каждому из вариантов ожидается сокращение общей численности служащих территориального звена управления в пределах 5-6 тыс. человек.
Расчеты основывались на следующих предпосылках.
I вариант:
1. Целесообразность наличия в администрациях муниципальных образований 2-3 штатных единиц (всего планируется создать 700 единиц).
2. Увеличение штатной численности служащих муниципальных образований с 70-80 чел. до 100-110 чел. вызвано децентрализацией функций управления на низовой территориальный уровень, повышением значимости местного самоуправления, расширением границ районных муниципальных образований.
3. Сокращение численности аппарата областного уровня исполкомов до 400 человек (при сегодняшней численности 500-600 чел.).
II вариант.
1. При создании 15 округов и увеличении общего количества госслужащих на 2-3 тыс. на региональном уровне одновременно сократить их число на первичном уровне по крайней мере в 2 раза (на 7-8 тыс. чел.).
2. Уменьшение госслужащих в нынешних сельских и поселковых советах более чем на 2 тыс.
3. Высвобождение при ликвидации администраций в городских районах 1767 госслужащих.
4. Существенный резерв для сокращения штатной численности имеют также территориальные органы управления министерств и других республиканских органов.
Вывод: В итоге система органов государственного управления будет разбюрократизирована по вертикали и горизонтали, отработана эффективная система распределения функций государственных органов управления (от области к районам, от районов к сельсоветам), что позволит добиться устойчивого снижения расходов республиканского бюджета на содержание государственных служащих (в том числе за счет увеличения средств из местного бюджета).

 

 

Новые материалы

Подпишись на новости в Facebook!