Ярослав Романчук, сентябрь 2011

Реформа системы образования и здравоохранения
Что делать для построения нового при сохранении лучшего

Свобода выбора и безопасность потребителя,
Конкурентоспособность и ответственность производителя,
Раскрепощение и инновационность предпринимателя –
Благополучие и процветание страны

Пакет действий № 11: реформа системы образования

В ХХI веке спрос человека на информацию и знания резко увеличился. Мы живем в глобальном информационном пространстве, в интенсивных потоках фактов, образов, интерпретаций и аналитики. Мы находимся в режиме постоянного диалога с большим числом людей в реальной жизни и в виртуальном пространстве. Нас окружают компьютеры, смартфоны, автомобили, роботы, сложная производственная и бытовая техника. Радикально изменился характер рынка труда.

Конкуренция за престижные, высокооплачиваемые рабочие места стала глобальной. Существенно изменились взаимоотношения между работодателем и наемным работником, государством и гражданином. Для быстрого и дешевого получения многих услуг требуются знания современных компьютерных и информационных технологий. В XXI веке мало закончить школу и университет. Необходимо научиться учиться всю жизнь.

Сегодня критически важно уметь находить объективную информацию и отличать ее от субъективных интерпретаций. Успешному человеку XXI века надо понимать разницу между научными фактами и выводами и набором случайных чисел или событий. Для принятия точных, адекватных решений нам нужно четкое понимание причинно-следственных связей мира природы и человека, способность устанавливать их и адаптироваться к ним.

Качественное образование увеличивает шансы на профессиональный успех, гражданскую самореализацию и полноценную личную жизнь. Для здорового детства, динамичной молодости, реализации своих жизненных планов и благополучной старости нужны современные знания и точная информация. Ключевым институтом для подготовки человека к вызовам и требованиям современного мира является система образования. Производители образовательных услуг, в первую очередь, школы, профессиональные училища и техникумы, институты и университеты, во многом предопределяют конкурентоспособность человека, компаний и государств. Особенности процесса производства образовательных услуг (длительный период получения образования, государственное финансирование и монополистические практики, большие издержки входа на рынок частных структур, высокие социальные и финансовые издержки перехода от одного производителя услуг к другому) предопределяют торможение реформы системы образования и нерешительность властей по развитию конкуренции на этом сегменте рынка.

Сегодня мы констатируем наличие следующих проблем на рынке образовательных услуг:

• неадекватность знаний, умений и навыков, получаемых в государственной системе среднего и высшего образования требованиям жизни и рынка труда. В белорусских школах, техникумах и университетах учат не тому и не так;
• снижение качества преподавательского состава, акцент на выполнение валовых, количественных, а не качественных показателей;
• чрезмерная централизация системы начального, среднего и высшего образования, гипертрофированная роль министерства образования и государства в целом;
• чрезмерная идеологизация организаций системы среднего, среднего специального и высшего образования, нарушение принципа автономности высших учебных заведений;
• широкое распространение дискриминационных монополистических практик со стороны государства и государственных образовательных структур;
• низкая роль и ограниченные возможности участия в определении параметров процесса предоставления образовательных услуг стейкхолдеров, т. е. родителей, студентов и работодателей выпускников образовательных учреждений;
• чрезмерно высокие издержки создания и функционирование полноценного частного образовательного учреждения, навязывание программ, методик преподавания, режима работы с учениками, требований к документальному оформлению процесса образования,
• двойная оплата за услуги образования: первый раз – в виде налогов в бюджет, второй раз – за платное образование в частных или государственных образовательных заведениях;
• дискриминация при поступлении в вузы по месту жительства и учебы (раздельные конкурсы для сельских и городских абитуриентов). Такая система блокирует мотивацию достижения и культуру успеха, а также разрушает равенство условий интеллектуальной деятельности;
• система государственного распределение студентов после окончания вуза. Данная практика ускоряет бегство мозгов из страны, способствует оттоку специалистов из занятости по специальности и неэффективному использованию бюджетных средств;
• низкое качество государственного прогнозирования и планирования будущего спроса на рынке труда. Это приводит к дисбалансам предложения, когда имеет место перепроизводство специалистов по одним специальностям и дефицит по другим. Вмешательство государства в рынок образовательных услуг приводит к «омертвлению» капитала, увеличению расходов на переподготовку необходимых кадров и блокировке возможностей частных образовательных учреждений самостоятельно прогнозировать динамику рынка труда в будущем;
• работа образовательной системы Беларуси вне европейских стандартов (Болонского процесса), вне авторитетных международных систем оценки качества образования, например PISA (международная программа по оценке образовательных достижений учащихся) резко сокращает потенциал экспорта образовательных услуг страны;
• неадекватное финансирование учебных заведений, ограниченные полномочия учебных заведений по распоряжению ресурсами, отсутствие контроля и прозрачности бюджетов. В государственных вузах нет четкого разделения бюджетных и частных денежных потоков, полноценного контроля за их использованием.

Стратегическое направление реформы рынка образовательных услуг – это ориентация на создание в сфере образовательных услуг открытой конкурентной среды, которая функционирует на международных стандартах и балансирует интересы покупателей образовательных услуг (родители, студенты, государство, бизнес) и их производителей (государство, частный бизнес, общественные, религиозные организации). Целью образовательной реформы является создание инфраструктуры и институтов для получения знаний, навыков и умений на протяжении всей жизни.

1. Обеспечение автономии высших учебных заведений за счет следующих мер: бесплатная передача на баланс государственных вузов всех активов, имущества и земли, преобразование их в открытые акционерные общества, предоставление вузам-ОАО полномочий по распоряжению денежными активами, права заниматься коммерческой деятельностью, самостоятельно определять правила приема в вузы, программы, режим посещения занятий, режим совмещения учебы и работы, внедрение практики сдачи дисциплин экстерном.
2. Обеспечение автономии начальным и средним школам: преобразование начальных и средних школ в открытые акционерные общества, которые самостоятельно определяют режим работы, взаимоотношения с учителями, выбирают программы и учебники, систему оценки знаний, отношения с родителями, спонсорами и т.д. Передача 100% акций начальных и средних школ на баланс местных органов власти. Создание механизма продажи акций до 50% акций частным коммерческим структурам и лицам. Школы получат возможность заниматься коммерческой деятельностью. Предусматривается возможность аутсорсинга образовательным услуг для частных образовательных организаций, когда одна компания может оказывать образовательные услуги в нескольких начальных и средних школах, создавать образовательные сети со своими стандартами, режимом и методикой обучения и иными элементами, которые позволяют запатентовать данный подход и распространять его в качестве франшизы.
3. Расширение полномочий Наблюдательного совета начальной и средней школы: включение в его состав представителей всех акционеров, родителей и, по возможности, спонсоров. Наблюдательный совет предлагает акционерам школы кандидатуру директора школы, директора по учебному процессу (зауча), заслушивает ежегодные отчеты об учебной и коммерческой деятельности, ставит вопрос об отстранении руководства школы в случае нарушения ими условий договора. Наблюдательный совет утверждает штатное расписание, размеры вознаграждения учителей и администраторов в соответствии с определенными количественными и качественными критериями. Наблюдательный совет наделяет директора школы полномочиями определять особые условия труда и вознаграждения для отдельных учителей в зависимости от их вклада в образовательных процесс и привлечение учеников. Государство не вправе определять для частных образовательных учреждений размеры вознаграждения, планирование, выбор учебников, методику преподавания, формы контроля над работой учителей и параметры коммерческой деятельности.
4. Расширение полномочий Наблюдательных советов высших учебных заведений, включение в их состав представителей всех акционеров. Предусматривается обязательное включение в его состав 20% студентов или их представителей. Наблюдательный совет утверждает ректора и коммерческого директора вуза, заслушивает их ежегодный отчет о состоянии образовательного процесса и финансах. Наблюдательный совет утверждает учебную программу вуза, режим проверки знаний при поступлении и обучении, стоимость обучения, режим посещения занятий и сдачи экзаменов, параметры взаимоотношения с преподавателями (вознаграждение, нагрузка, социальные пакеты) и другие важные аспекты учебной и коммерческой деятельности образовательных учреждений. Наблюдательный совет наделяет ректора полномочиями определять особые условия труда и вознаграждения для отдельных преподавателей.
5. Ликвидация Министерства образования, создание Агентства по рынку образовательных услуг, передача государственного имущества, которым распоряжается от имени государства Министерство образования, в управление Министерства по государственному имуществу и приватизации. Агентство будет действовать, как независимый регулятор рынка образовательных услуг, основная функция которого будет следить за равными условиями хозяйствования экономических субъектов всех форм собственности. Агентство также определяет образовательные стандарты для начальных, средних и высших школ. Высшие школы вправе вводить свои стандарты обучения.
6. Агентство по рынку образовательных услуг разрабатывает и утверждает государственные образовательные стандарты для начальной, средней и высшей школы. Они должны соответствовать международным стандартам, обязательным для участников Болонского процесса. Частные высшие учебные заведения могут вводить свои образовательные стандарты. При этом они не получают диплом государственного образца.
7. Ликвидация высшей аттестационной комиссии. Передача ученым советам вузов права присуждать ученые степени согласно нормам и стандартам стран Европейского Союза. Перенос научной деятельности на уровень университетов. Распределение государственных грантов на выполнение научных работ на конкурсной основе под конкретные проекты кафедр, рабочих групп ученых и экспертов, а также отдельных ученых. Каждый научный грант выделяется под выполнение четких количественных и качественных показателей. Государство будет выделять ресурсы для подготовки кандидатов наук под индивидуальные гарантии авторитетных ученых, занятых на кафедрах вузов или занятых в иных сферах деятельности.
8. Введение образовательных ваучеров: переход от финансирования школ к финансированию учеников, реализация принципа «деньги идут за учеником». Родители всех детей школьного возраста получают ваучер на одну равную для всех сумму. Этот ваучер можно использовать в любом образовательном учреждении независимо от формы собственности. На полученные от родителей ваучеры школы получают средства из бюджета. Сохранение государственного финансирования начального и среднего образования будет сопровождаться созданием открытого конкурентного поля образовательных учреждений. Государство гарантирует выделение денег на ваучеры всем детям вне зависимости от состояния местного бюджета.
9. Агентство по рынку образовательных услуг от имени органов государственного управления размещает заказы на подготовку работников для органов государственного управления на конкурсной основе. Агентство заключают договор на подготовку специалистов с победителями конкурса и оплачивает образовательные услуги. Образовательное учреждение, победившее в конкурсе на оказание государству образовательных услуг, берет на себя обязательства подготовки специалиста с установленным набором знаний, навыков и умений. Продолжительность договора выпускника вуза с государственным учреждением, условия работы, правила расторжения договора и компенсации указываются в договоре между образовательным учреждением и студентом. Дискриминация по форме собственности при подготовке специалистов для органов государственного управления не допускается. Агентство может расторгнуть договор с поставщиком образовательных услуг, если результаты проверки знаний показали, что неадекватный уровень знаний, навыков и умений.
10. Агентство по рынку образовательных услуг проводит среди образовательных учреждений конкурс на оказание образовательных услуг в определенной местности. Образовательные коммерческие структуры, коллективы учителей, исполкомы могут участвовать в конкурсах. Агентство определяет требования к участникам образовательного рынка, в том числе по техническому оснащению помещений, кадровому составу учителей, обеспечению безопасности и здоровья учеников и иные параметры. Конкурсы проводятся в открытом режиме. После проведения конкурса Агентство заключает договор с Наблюдательными Советами школ договора на оказание образовательных услуг. Минимальный срок договора – пять лет.
11. Расширение практики выделения кредитов на получение образования. Высшие учебные заведения могут действовать в качестве поручителей при выдаче студентам кредитов на получение высшего образования. Они могут устанавливать разного рода стипендии на обучение. Государство определяет размер стипендии для подготовки специалистов в договоре с каждым конкретным вузом.
12. Установление государственных стипендий для обучения лучших студентов за рубежом. В этом случае стипендии выделяются согласно заранее известным, четко сформулированным критериям на открытом конкурсе. Призеры республиканских олимпиад по предметам получают стипендию от государства на обучение в одном из лучших вузов мира, в случае выполнения им его требований по поступлению. В случае если высшее учебное заведение попадает в 500 лучших университетов мира согласно проводимым тестам оценки качества образовательных услуг, государство устанавливает ему премиальный бонус в размере $5 миллиона долларов в год.
13. Принятие плана приватизации высших учебных заведений. До 2017 года будет осуществлена приватизация всех высших учебных заведений. Государство останется владельцем 25% акций в следующих высших учебных заведений:
14. Академия Министерства внутренних дел, Белорусский государственный медицинский университет, Белорусский государственный университет, Белорусский национальный технический университет, Брестский государственный университет им А.С.Пушкина, Витебский государственный университет им. П.М.Машерова, Гомельский государственный университет им. Франциска Скорины, Гродненский государственный университет им. Янки Купалы, Могилевский государственный университет им. А.А.Кулешова. При этом обеспечивается свободный вход и деятельность на рынке образовательных услуг белорусских частных коммерческих и общественных организаций, а также иностранных образовательных учреждений.
15. Государство за счет своих средств обеспечивает бесплатный доступ всех образовательных учреждений к широкополосному интернету.
16. Снятие запрета на домашнее образование. Разрешение получения средств на образовательный ваучер на цели домашнего образования. Предоставление домашним хозяйствам, обеспечивающим получение начального и среднего образования на дому, права оказывать образовательные услуги другим семьям. В этом случае они могут претендовать на получение бюджетных средств по учебным ваучерам.

Пакет действий № 12: реформа системы здравоохранения

Система здравоохранения Беларуси не соответствует современным технологическим, финансовым, управленческим требованиям и стандартам. Сохранение государственной монополии в данном сегменте экономики является основной причиной низкого качества управления, высоких издержек, деградации материальной базы больниц и поликлиник, а также создания неблагоприятной системы стимулов для частных инвесторов, медицинских работников и потребителей.

Эгалитарная модель здравоохранения, которая финансируется за счет налогов, приводит к хроническому дефициту качественных услуг, очередям в больницах и поликлиниках, искусственному стимулированию потребления отечественных, далеко не всегда современных эффективных лекарств. Она характеризуется неэффективностью использования бюджетных ресурсов, острым дефицитом инвестиций в инфраструктуру медицинских услуг и человеческий капитал.

Государственное регулирование цен на медицинские услуги и лекарства при декларируемой бесплатности медицины приводят к тому, что бÓльшую помощь из бюджета получают не самые малообеспеченные, а самые состоятельные граждане.

Низкие доходы врачей и медицинского персонала, чрезмерная нагрузка на работе, низкая степень социальной защиты работников данного сектора – все эти факторы приводят к падению престижа профессии врача и медицинского работника в Беларуси. Интенсифицируется эмиграция высококвалифицированных медицинских работников из страны. Увеличивается число выпускников медицинских университетов, которые отказываются работать по специальности. На фоне сохранения декларативной бесплатности медицинских услуг для населения распространяется практика неформальных платежей за их оказание. Старые советские принципы финансирования производителей медицинских услуг изжили себя, а новые, страховые принципы, которые гармонизируют интересы и стимулы потребителей медицинских услуг, производителей и государства, не внедрены.

Беларусы лишены возможности покупать доступные, качественные лекарства. При этом государство продолжает поддерживать дискриминационные, монополистические практики государственных производителей и импортеров лекарств и медицинского оборудования. Вход на рынок медицинских услуг и производства лекарств и фармацевтических препаратов очень дорог и чрезмерно зарегулирован. Он практически закрыт для частных инвесторов, не имеющих возможности пользоваться административных ресурсом Министерства здравоохранения.

Беларуси нужна глубокая, структурная реформа системы здравоохранения. При этом важно учитывать уроки реформ и особенности функционирования страховой медицины в развитых странах. В случае встраивания в отношения между потребителем и производителем посредника в лице страховой компании при сохранении фиксированных государством цен и ограничении конкуренции резко увеличивается стоимость лекарств и услуг. Это приводит к росту нагрузки на бюджет или страховых отчислений потребителя. Подобный институциональный режим не является перспективным для Беларуси.

Стратегическое направление реформы системы здравоохранения – это ориентация на создание солидарной адресной системы здравоохранения, работающей на рыночных механизмах. В ней государство и граждане совместно оплачивают услуги производителей медицинских товаров и услуг, а производители работают в условиях свободной конкуренции без ценовых, территориальных и иных ограничений и дискриминационных практик. Финансирование осуществляется солидарно гражданином и государством с учетом уровня дохода и состояния здоровья гражданина. Под адресностью понимается наличие у гражданина индивидуального страхового медицинского счета, на котором аккумулируются его взносы на оплату медицинских услуг, а также ежегодные бюджетные трансферты.

1. Переход на систему индивидуальных накопительных медицинских счетов. Средства данного счета формируются за счет ежемесячных отчислений гражданина в размере 3% в месяц от начисленной зарплаты, а также ежегодных бюджетных трансфертов. Средства с данного счета используются только на покупку услуг медицинских учреждений, т. е. поликлиник и больниц. Средства на данных счетах аккумулируются в течение всей жизни и передаются по наследству. Гражданин может увеличить отчисления на свой медицинский счет до 6% своей зарплаты. Размер взноса определяется при заключении страхового договора.

2. Размер бюджетных денежных трансфертов на индивидуальные накопительные медицинские счета будет зависеть от следующих факторов: состояние здоровья, уровень дохода гражданина и его накопления, стиль жизни (курение, потребление алкоголя, занятие спортом), характер работы, а также бюджетные возможности государства. Государство будет оплачивать 100% стоимости лекарств для больных сахарным диабетом и иными болезнями, список которых утверждается Агентством по рынку медицинских товаров и услуг. Размер бюджетных трансфертов для граждан, ведущих здоровый образ жизни, не курящих и не потребляющих алкоголя, живущих в благополучных семьях будет увеличен на 10 – 40%. Размер индексации определяется в каждом индивидуальном случае при подписании страхового договора.

В случае перерасхода средств с индивидуального медицинского страхового счета и использования всех бюджетных средств, выделяемых на данный период, гражданину в случае необходимости оказания срочной медицинской помощи могут быть выделены из бюджета дополнительные денежные ресурсы в размере до 80% стандартной годовой суммы при условии, что он сам оплачивает 25% от стоимости приобретаемых медицинских услуг. Лимит дополнительного финансирования составляет в эквиваленте 200 долларов США в год.

3. Агентство по рынку медицинских товаров и услуг утверждает параметры нуждаемости в государственных субсидиях на приобретение медицинских услуг, а также базовый набор услуг, на которые может рассчитывать гражданин, который пользуется субсидиями государства.

4. Преобразование всех государственных структур системы здравоохранения (поликлиник, больниц, лабораторий, научных медицинских центров) в отрытые акционерные общества. Их акции передаются на баланс местных органов власти. Акции общенациональных научных медицинских центров, специализированных больниц передаются на баланс Министерства по государственному имуществу и приватизации. Все медицинские учреждение получает полную хозяйственную самостоятельность и право заниматься коммерческой деятельностью. Они конкурируют с другими медицинскими учреждениями за право оказывать услуги потребителям по всей территории страны вне зависимости от месторасположения. В течение пяти лет местные органы власти могут продать до 75% акций медицинских организаций, которые находятся на их балансе. В течение 10 лет осуществляется полная приватизация медицинских учреждений, находящихся на балансе местных органов власти.

5. Местные органы власти заключают договора с медицинскими компаниями на оказание населению бесплатных медицинских услуг, среди которых услуги скорой помощи, экстренной медицинской помощи, медицинской помощи детям. Выбор медицинских учреждений, которые получают право оказывать данные услуги, осуществляется на открытом конкурсе согласно четко определенным и открытым критериям. Введение законодательной нормы, которая запрещает всем медицинским учреждениям вне зависимости от формы собственности отказывать людям в оказании экстренной медицинской помощи. Разработка и утверждение механизма и порядка бюджетной или страховой компенсации расходов медицинских учреждений, которые оказывают гражданам экстренную медицинскую помощь.

6. Местные органы власти определяют поставщиков медицинских услуг для малообеспеченных групп населения на открытом аукционе. В договоре определяются параметры оказания услуг, размер вознаграждения, порядок финансирования, предельную сумму расходов на одного пациента в год, критерии оценки качества услуг и другие необходимые параметры взаимоотношений между заказчиком и исполнителем. В малонаселенных местах договор на оказание медицинских услуг может заключаться с врачом или с частным предприятием, оказывающим медицинские услуги потребителям.

7. Местные органы власти обеспечивают медицинское страхование школьников и студентов за счет государственных ресурсов. На каждого учащегося будет открыт индивидуальный накопительный страховой медицинский счет. Государство компенсирует от 70 до 100% затрат на все медицинские услуги в зависимости от характера болезни и ее интенсивности. Остальную часть их стоимости оплачивает сам учащийся/студент. Предельный размер страховых отчислений на одного учащегося составляет сумму в эквиваленте 200 долларов США в год.

8. После перехода на систему индивидуальных накопительных медицинских счетов, изменения способа финансирования медицинских услуг и создания открытой конкурентной среды производителей медицинских услуг все цены на медицинские услуги и товары являются свободными. Органы государственного регулирования не вправе фиксировать их. Государство лишается права фиксировать цены на медицинские товары и услуги частных медицинских организаций.

9. Агентство по рынку медицинских товаров и услуг разрабатывает и утверждает систему оценки качества услуг производителей медицинских товаров и услуг. Результаты проверок и тестов предоставляются в свободном доступе. Допускается оценка, аудит и рейтинги производителей медицинских товаров и услуг частными компаниями.

10. Агентство по рынку медицинских товаров и услуг осуществляет лицензирование производителей медицинских товаров и услуг. Лицензии выдаются на 10 лет и автоматически продляются при отсутствии серьезных претензий со стороны потребителей или со стороны заказчиков медицинских товаров и услуг.

11. Агентство по рынку медицинских товаров и услуг осуществляет мониторинг рынка медицинских товаров и услуг, предоставляет потребителям в открытом свободном доступе информацию о ценах у разных производителей медицинских товаров и услуг, стоимости процедур, используемых лекарственных препаратах. В информации о производителях медицинских услуг будет предусмотрена обратная связь.

12. Производителей медицинских товаров и услуг обязаны предоставлять потребителям полную информацию о ценах на оказываемые услуги и поставляемые товары, о производителях лекарств и иных медицинских товаров, наличии сертификатов качества, образовании и уровне квалификации медицинского персонала.

13. Отмена импортных пошлин и НДС на импортные лекарства и медицинскую технику, признание сертификатов качества на лекарства и иные медицинские товары, выданные соответствующими органами стран ЕС, России и Украины.

14. Создание Государственного медицинского фонда. Данная структура осуществляет финансирование государственных обязательств перед гражданами в сфере приобретения медицинских товаров и услуг. Фонд создает свои отделения во всех территориальных единицах страны. Агентство по рынку медицинских товаров и услуг представляет правительству кандидатуру Председателя Фонда. Государственный медицинский фонд обязан проходить ежегодный аудит и представлять его результаты в свободном доступе на своем сайте. Режим работы Фонда, бюджет на его администрирование, размер вознаграждения его руководству определяет Агентство по рынку медицинских товаров и услуг.

15. Доходы Государственного медицинского фонда формируются за счет отчислений из местных и республиканского бюджетов. Расходы Фонда утверждаются парламентом страны на основании детальных, постатейных расходов на страховые выплаты гражданам, оказание бесплатных или субсидируемых услуг, материально-техническое обеспечение производителей медицинских товаров и услуг, деятельность Агентства по рынку медицинских товаров и услуг.