Антикризисный план для Беларуси: пакет действий №5 и №6

Автор  13 сентября 2011
Оцените материал
(0 голосов)

Ярослав Романчук, сентябрь 2011

Государственное управление и противодействие коррупции: пакет действий № 5 и № 6
Что делать для построения нового при сохранении лучшего

Свобода выбора и безопасность потребителя,
Конкурентоспособность и ответственность производителя,
Раскрепощение и инновационность предпринимателя –
Благополучие и процветание страны

Ярослав Романчук, сентябрь 2011

Государственное управление и противодействие коррупции: пакет действий № 5 и № 6

Что делать для построения нового при сохранении лучшего

Свобода выбора и безопасность потребителя,
Конкурентоспособность и ответственность производителя,
Раскрепощение и инновационность предпринимателя –
Благополучие и процветание страны

Пакет действий № 5: реформа системы государственного управления  Важнейшим элементом структурных рыночных трансформаций является административная реформа. Без профессионального, качественного управления государством невозможен успех монетарной, фискальной, торговой и социальной политики. Без четко функционирующих органов государственного управления невозможно провести качественную приватизацию, управлять государственными активами и обеспечивать надежную защиту жизни и собственности граждан. Без эффективного госуправления невозможно создать в стране атмосферу доверия и солидарности. 

 Чтобы создать качественную систему государственного управления, необходимо учитывать уроки 20-летней истории трансформационных процессов в переходных странах Центральной и Восточной Европы, Балтии и Центральной Азии. 

 Урок 1. Системные рыночные реформы приходится начинать и проводить в течение 3 – 5 лет, опираясь, в основном, на работающих сегодня государственных служащих, в первую очередь, на уровне среднего звена управления и исполнения. Это значит, что субъективные интерпретации чиновников должны быть сведены к минимуму, а акты законодательства должны быть такими, чтобы исключить разночтения и применение дискриминационных практик. 

Урок 2. Рыночные реформаторы не учли низкое качество институтов государства для качественного управления 40 – 50% ВВП ресурсов консолидированного бюджета и 60 – 80% от общего объема активов в стране. В результате под лозунгами о «социально ориентированных» реформах, справедливости, создании равных стартовых условий, недопущения имущественного расслоения общества была создана мощная самовоспроизводящаяся и саморегулирующаяся бюрократия. 

Урок 3. Одним из основных источников проблем и торможения рыночных трансформаций является то, что авторы реформ не обратили внимания на необходимость разведения различных, конфликтующих между собой функций по разным органам государственной власти. Результатом совмещения в одном органе государственного управления функций собственника, контролера и регулировщика стала коррупция, распространение монополистических и дискриминационных практик, ухудшение делового климата. 

Урок 4. Авторы реформ не прописали в актах законодательства четкие, простые и однозначно трактуемые положения, инструкции или регламенты для чиновников существующих органов государственного управления. Результатом стал стремительный рост правовых интерпретаций через разные подзаконные акты, инструкции, постановления или распоряжения. Бюрократия эффективно блокировала теоретические благие намерения реформаторов. 

Урок 5. Команда реформаторов часто представляла собой набор политиков, экспертов и чиновников с противоречивыми взглядами. У них не было ясного видения той социально-экономической модели, которую они хотели построить. Они не имели ясной, четкой программы реформ и часто лоббировали интересы различных компаний или секторов экономики. В результате мотив «провести успешные рыночные реформы», «создать устойчивые институты демократии» был заменен на «перераспределить государственное имущество по минимальным ценам в пользу избранных». 

Урок 6. Реформаторы не учли глубину иждивенческих настроений населения, неспособность людей к самозанятости и занятию предпринимательством. Боязнь перемен, склонность верить популистам в условиях свободы слова существенно затормозило темпы системных рыночных реформ. Ситуацию усугубило то, что появились первые, очень богатые бенефициары первой стадии реформ. Они, в основном, создали свой капитал путем перераспределения, а не создания новых производств, что воспринималось людьми, как проявление несправедливости и обмана. 

Урок 7. Реформаторы не посчитали приоритетными социальные реформы и отложили их. Преобразования системы здравоохранения, образования, пенсионной системы начались гораздо позже реализации мер по либерализации и макроэкономической стабилизации. Копирование стандартной европейской модели государственного управления в контексте правового нигилизма населения, больших полномочий бюрократии, противоречий внутри правительства привело к резкому увеличению полномочий и возможностей номенклатуры, монетизации административного ресурса. В результате население сформировало негативное отношение не столько к бюрократии, сколько к самому рынку и демократии, считая их неэффективными, асоциальными моделями. 

Беларусь восстановила систему сильно централизованного управления экономикой. Доминация государственной собственности, распространение монополистических, дискриминационных практик органами госуправления, отсутствие системы сдержек и противовесов, резко ограниченная конкуренция на внутреннем рынке, «ручное управление» распределением ресурсов и экономических процессов в целом – все это характеризует систему государственного управления страны. В результате мы получили государственные институты и экономические отношения, которые стали источниками 1) коррупции, 2) неэффективности госаппарата в выполнении своих задач, 3) монетизации административного ресурса представителями номенклатуры, 4) незащищенности бизнеса и гражданина перед произволом бюрократии, 5) дефицита единых правил игры на территории страны, 6) острого дефицита доверия между властью и бизнесом, властью и населением. Поэтому в такой ситуации оптимальным для Беларуси является создание такой системы государственного управления, в которой 
- сведена до минимума возможность субъективной интерпретации актов законодательства государственными служащими;
- отсутствует дублирование функций государства в деятельности разных госструктур;
- упразднены органы экономического планирования и управления, работающие по схемам и методологии Госплана и Госснаба;
- обновлен кадровый состав ключевых органов государственного регулирования;
- введены жесткие нормы и стандарты прозрачности всех финансовых потоков государства, в том числе обязательная публикация балансов всех госструктур, а также деклараций доходов, расходов и имущества всех тех граждан, которые получают ресурсы государственного бюджета,
- существует адекватная стоящим задачам и ответственности система материального вознаграждения и социальной защиты государственных служащих. 

Стратегическое направление административной реформы – это ориентация на создание эффективной, качественной, прозрачной, ответственной системы государственного управления.

 1. Внесение изменений в акты законодательства для изменения структуры, а также функций и полномочий Совета Министров, министерств и ведомств. Переход на двухуровневую структуру правительства. Первый уровень – министерства. Совет Министров состоит из восьми структур. Это 
- министерство внутренних дел,
- министерство обороны,
- министерство финансов,
- министерство иностранных дел,
- министерство по управлению государственным имуществом и приватизации,
- министерство юстиции,
- министерство социальной солидарности,
- министерство национальной безопасности.

Второй уровень правительства – агентства. Они формируются в рамках министерства по управлению государственным имуществом и приватизации. Соответственно, их статус в иерархии госуправления ниже министерского. В состав министерства входят следующие 12 агентств: 
- агентство по промышленности, 
- агентство по сельскому хозяйству, 
- агентство по образованию и науке,
- агентство по здравоохранению, 
- агентство по жилищно-коммунальному хозяйству, 
- агентство по энергетическому рынку,
- агентство по экологии и природным ресурсам,
- агентство по архитектуре и строительству,
- агентство по телекоммуникации и связи, 
- агентство транспорта,
- агентство статистики и анализа
- агентство антимонопольной деятельности

В рамках Министерства финансов будут созданы следующие агентства: 
- агентство по стандартизации, метрологии и сертификации,
- агентство по налогам и сборам,
- агентство по патентам и интеллектуальной собственности,
- агентство по таможне. 

Агентства не имеют права создавать свои региональные структуры. Такие полномочия есть только у министерств. Агентства не имеют самостоятельных счетов и финансируются из бюджета соответствующего министерства. Агентства финансируются исключительно из государственного бюджета и не имеют права оказывать коммерческие услуги.

2. Введение законодательного лимита финансирования расходов органов, обеспечивающих функционирование государства в 4% ВВП.

3. Ликвидация отраслевых концернов, наделение предприятий всей полнотой хозяйственной самостоятельности в рамках Гражданского кодекса.

4. Четкое разделение функций и полномочий Администрации Президента и Совета Министров, ликвидация дублирования функций с внесением соответствующей корректировки в бюджет данных органов государственного управления.

5. Введение законодательной нормы об обязательной публикации всех нормативных актов всех органов государственной власти и управления различного уровня на веб сайтах, в средствах массовой информации в течение 2-х дней после регистрации в государственном реестре с обязательным опубликованием фамилий разработчиков этих нормативных актов.

6. Введение нормы обязательного предоставления проектов бюджета страны, прогнозов экономического развития для анализа и оценки бизнес сообществу и независимым экспертам.

7. Введение нормы в акты законодательства, согласно которой один гражданин имеет право занимать должность министра, председателя агентства и руководителя исполнительного комитета территориальной единицы страны не более шести лет. 

8. Введение правовой нормы, обязывающей органы государственного управления проводить совместно с общественными организациями мероприятия (слушаний, круглых столов, конференций и т.д.) по анализу эффективности бюджетных расходов в рамках четко сформулированных для каждого министерства целевых показателей. 

9. Сокращение числа функций государства с более 6000 до не более 200. 

10. Запрет совмещения в одном органе государственного управления функции нормативного регулирования при одновременном статусе собственника данного органа в сфере его регулирования.

11. Выход всех министерств, местных органов исполнительной власти из состава учредителей всех коммерческих структур, введение запрета на учреждение органами госуправления новых коммерческих структур. Управление государственным имуществом и активами осуществляет Министерство по управлению государственным имуществом и приватизации. Оно принимает на баланс все активы и имущество от министерств и ведомств. 

12. Безвозмездная передача всех государственных активов республиканской формы собственности, находящихся на территории области или города, на баланс местных органов власти за исключением инфраструктурных компаний и предприятий - монополистов. 

13. Предоставление права местным органам власти принимать самостоятельные решения по реструктуризации предприятий, находящихся в их собственности, в том числе по передаче местным органам объектов и активов, не имеющих прямого отношения к производственной деятельности, а также земли. Введение правовой нормы, согласно которой к 2015 году местные органы власти обязаны выйти из состава учредителей всех коммерческих организаций, полностью приватизировать объекты розничной торговли, сферу бытовых услуг и объекты недвижимости.

14. Разработка на местном уровне механизма адресной социальной помощи тем гражданам, которые потенциально могут попасть в зону имущественно риска (безработные, многодетные семьи, инвалиды), мониторинг программ оказания социальной помощи, партнерство областных властей с гражданским обществом и религиозными организациями.

15. Поддержка институтов и организаций гражданского общества, переход на уведомительную форму регистрации организаций гражданского общества.

16. Создание нормативной базы для реализации полноценного партнерства государства с общественными организациями по оказанию гражданам услуг в социальной, культурной сферах, а также на рынке труда и образования. 

17. Принятие закона о государственных закупках, который создает институты и механизмы государственных закупок на следующих принципах: подотчетность всех органов власти, честность и порядочность при проведении тендеров и выполнении их условий; прозрачность процесса принятия решений и финансовых потоков, открытая конкуренция за право производить и реализовывать товары и услуги по заказу органов государственной власти и государственных предприятий, единообразие процедур и практик для всех коммерческих организаций. Проведение ежегодного аудита государственных закупок на предмет выполнения всех требований законодательства, соотношения цена/качество в рамках реализации целевых установок органов государственного управления. 

18. Введение правовой нормы, которая запрещает участие в тендере коммерческим организациям и предпринимателям, с которыми у заказчика может быть конфликт интересов или родственные связи. Разработка и введение в законодательство норм «конфликт интересов» и «равные условия хозяйствования». 

19. Введение изменений в акты законодательства и в закон о государственных закупках и проведении тендеров, согласно которым заявки и участники торгов одинакового статуса должны быть поставлены в равные условия безотносительно к их гражданству, месту проживания или политическим взглядам. Закон не должен создавать особые условия, предоставлять привилегии для национальных поставщиков. 

20. Создание аналитического, консультационного Центра, структуры с участием представителей бизнес сообщества, государства и аналитического сообщества для анализа эффективности государственных инвестиционных программ, договоров по государственным закупкам, качества управления государственных активов. Данный Центр должен иметь право получать всю необходимую информацию от органов госуправления, вырабатывать рекомендации по повышению качества частно-государственного партнерства, а также принимать участие в выработке проектов документов, регулирующих экономическую деятельность.

21. Монетизация всех привилегий и услуг государственным служащим. Ликвидация привилегий и льгот по медицинскому, санаторно-курортному обслуживанию, предоставлению дач, оплате проезда, питания, услуг связи и выделения жилья. Перевод натуральных льгот, предоставляемых политикам республиканских и местных органов власти в денежную форму.

22. Унификация административных процедур и требований к получателям разрешений, лицензий и иных документов от органов государственного управления. 

23. Введение обязательной нормы публичного принесения присяги каждым государственным служащим и принятие им Кодекса чести и этического поведения. 

24. Разработка и принятие критериев эффективности органов республиканской и местной власти по следующим блокам: 1) экономический рост, 2) эффективность управления бюджетными ресурсами, 3) развитие конкуренции, 4) энергетика, водоснабжение, теплоснабжение и иные ЖКХ, 5) образование, 6) здравоохранение, 7) физическая культура и спорт, 8) белорусский язык и культура.

Пакет действий № 6: противодействие коррупции

Коррупция является сложным социальным и институциональным явлением. Коррупция имеет место, когда коррумпирующий скрыто предоставляет услугу коррумпируемому или должностному лицу для оказания влияния на действия, которые приносят выгоду коррумпирующему или должностному лицу и на которые коррумпируемый имеет полномочия оказать влияние. На уровень коррупции в стране оказывают влияние не только этические стандарты граждан, их религиозность, но, в первую очередь, степень государственного вмешательства в экономику, качество государственного регулирования и надежность правовых институтов защиты прав собственности. Вероятность высокой хронической коррупции больше в странах, где ограничена политическая конкуренция и свобода СМИ, не обеспечена независимость судебной власти, распространены дискриминационные практики по отношению к импорту и частному сектору. Страна, в которой нет культуры уважения к собственности, доверия граждан к правительству, равенства условий хозяйствования и открытой конкуренции, но преобладает государственная собственность, и правительство перераспределяет через бюджет более 40% ВВП, с высокой степенью вероятности будет сильно коррумпированной. 
Издержки коррупции для экономики и государства очень высоки. Она искажает цены и увеличивает риск совершения принимаемых инвесторами и предпринимателями решений. Коррупция в скрытой форме перераспределяет ресурсы и богатство в пользу более состоятельных граждан, разрушает демократические процессы и доверие к правительству, увеличивает финансовые и коммерческие риски, деморализует людей и снижает этические стандарты общества. 

Стратегическое направление антикоррупционной политики – это ориентация на малое, прозрачное государство, эффективные институты сдержек и противовесов, декоммерциализация органов государственного управления. 

1. Предоставление всеми структурами государственной власти на своих сайтах в открытом доступе ежегодного постатейного отчета о доходах и расходах. Данный отчет должен содержать оценку выполнения бюджетных целей. Все министерства обязаны проходить ежегодный аудит. Результаты аудита должны быть опубликованы на сайтах министерств в открытом доступе.

2. Обеспечение полной прозрачности финансовых потоков всех органов государственного управления и предприятий с долей государства более 50%. Введение нормы о ежегодном обязательном проведении их аудита с публикацией результатов на сайтах этих органов в течение месяца после завершения проверки. 

3. Реализация права общественного контроля всех контрактов и договоров органов государственного управления с государственными или частными предприятиями. Для этого информация о данных договорах, не составляющая государственную тайну, должна быть доступной на сайтах соответствующих органов государственного управления.

4. Введение запрета на предоставление прямой бюджетной поддержки коммерческим организациям вне зависимости от формы собственности.

5. Введение запрета всем государственным служащим на совмещение административной деятельности в рамках органов госуправления с коммерческой деятельностью.

6. Внесение изменений в акты законодательства для обеспечения выборности судей и прокуроров, определение временных параметров пребывания судей и прокуроров на должности. Монетизация социальных услуг судьям и прокурорам, т. е. повышение доходов до уровня, который позволяет на рыночных условиях приобретать жилье. 

7. Ужесточение уголовной ответственности государственных служащих за давление на суд и прокуратуру, а также за злоупотребление властью и мошенничество при распределении бюджетных ресурсов. Введение запрета на трудоустройство в органах государственного управления на 10 лет в случае установления в установленном законом порядке участия в коррупционных сделках, за грубое нарушение процедуры использования государственных средств, злоупотребление служебных положением, нанесение ущерба стране. 

8. Четкое регламентирование бесплатного использования государственными служащими, в том числе высшими должностными лицами государственных активов, имущества и недвижимости. 

9. Ликвидация практики бесплатного пользования государственными служащими и политиками автомобилями, переход в режим приобретения транспортных услуг органами государственного управления в режиме аутсорсинга в пользу частных компаний.

10. Введение запрета всем политикам в местных и республиканских органах власти, государственным служащим принимать подарки стоимостью выше 20 долларов США, получать скидки, бонусы и другие формы привилегированного доступа к товарам. 

11. Сокращение лицензируемых видов деятельности до узкого перечня тех видов, которые могут стать прямым и непосредственным источником угрозы жизни и здоровья человека, признание сертификатов качества стран - основных торговых партнеров Беларуси, переход на добровольный характер сертификации товаров и услуг. 

12. Приватизация средств массовой информации, в том числе электронных, снятие всех ограничений на вход на рынок иностранных СМИ. Приватизация или ликвидация печатных СМИ, учредителями которых являются местные органы власти. Запрет органам государственного управления создавать новые СМИ. Передача пакетов акций в государственных республиканских СМИ в управление Министерством по управлению государственным имуществом и приватизации. При проведении приватизации телевизионных каналов запрещается продажа иностранных государственным компаниям. Одна компания не имеет право совершать приватизационные сделки, которые обеспечивают ему более 25% рынка телевизионных услуг. 

13. Обязательная публикация в открытом доступе на сайтах соответствующих органов госуправления стенограмм заседаний всех органов государственной власти, встреч с избирателями, проведения тендеров и аукционов по госзакупкам. 

14. Введение законодательной нормы обязательного декларирования государственными служащими, политиками в органах местной и республиканской власти, близкими членами их семей доходов и расходов, имущества и участия в коммерческих организациях в последние пять лет; создание механизмов отслеживания конфликтов интересов в органах государственного управления и бизнесах, которые используют бюджетные ресурсы или управляют государственными активами и имуществом.

15. Закрепление на законодательном уровне права каждого гражданина беспрепятственно получать доступ к любой информации, касающиеся всех аспектов деятельности органов государственного управления.  

16. Ликвидация практики нормирования поступлений в бюджет от штрафов, конфискации и национализации.

17. Ликвидация практики доведения до коммерческих организаций целевых показателей производства, инвестирования, торговли и т.д.

18. Создание технических условий для перевода административных процедур в электронный формат (получение разрешений, лицензий, справок и т.д.), полноценное развитие электронного правительства (e-government). 

19. Введение законодательных требований к сайтам всех органов государственного управления. На них в обязательном порядке должна содержаться следующая информация: 
- детальный бюджет с постатейным описанием доходов и расходов, 
- аудиторское заключение по итогам финансового года с оценкой достижения количественных и качественных целевых показателей, 
- штатное расписание с указанием фамилии, имени, отчества всех государственных служащих, их доходов и даты получения вознаграждения,
- стенограммы заседаний данного органа власти, 
- проекты подготовленных каждым государственным служащим документов,
- акты законодательства, регулирующие деятельность данного органа государственной власти, 
- история обращений граждан и результат решения их проблем, 
- карта контроля за выполнением госслужащими поручений, 
- форум, 
- четкое указание времени (не реже одного раза в неделю), когда каждым государственный служащий доступе для общения с гражданами через коммуникатор Skype.

20. Введение правовой нормы проведения всех аукционов, тендеров и торгов при обязательной их трансляции в режиме он-лайн через веб камеры. Предоставление полной информации о коммерческих структурах, которые выигрывают тендеры/аукционы, торги по осуществлению государственных закупок или размещения государственного заказа, а также отчетов о выполнении победителей аукционов, тендеров или торгов своих обязательств перед государством.

 

 

Новые материалы

Подпишись на новости в Facebook!