Реформирование инфраструктуры

Автор  10 мая 2006
Оцените материал
(0 голосов)

В 2004 году сразу две авторитетные международные организации посвятили свои доклады реформе инфраструктуры. Всемирный банк опубликовал работу «Реформируя инфраструктуру. Приватизация, регулирование и конкуренция». Европейский банк реконструкции и развития также посвятил свой ежегодный доклад 2004 г. этой теме. Данные работы содержат много полезной информации по поводу преобразования инфраструктурных монополий, которые напрямую связаны с жилищно-коммунальным хозяйством. Реализация Беларусью положительного опыта многих стран позволила бы модернизировать наше коммунальное хозяйство и прекратить хронический рост цен на ЖКУ, в том числе на электричество и газ. Ярослав Романчук
 

Либерализация и приватизация сетевых секторов захватила мир в 1990-ые годы. Десятки стран накопили большой опыт реформирования инфраструктурных монополий (электроэнергия, водоснабжение, телекоммуникация, транспорт). Успешно провести реструктуризацию данных секторов – это один из самых серьезных вызовов для правительства. Во-первых, надо защитить потребителей от злоупотребления монопольной властью. Во-вторых, надо оградить инвесторов от прямой национализации или косвенной экспроприации, когда он, вложив деньги, не имеет возможности определять ценовую политику и самостоятельно управлять компанией. В-третьих, надо обеспечить непрерывный доступ населения к базовым услугам (тепло- и водоснабжение, электричество). Поиск баланса между этими тремя вызовами требует большого опыта и знаний. Благодаря развитию технологий, использованию новых методик управления стало возможным ввести много элементов конкуренции в сферу так называемых естественных монополий. Реформы по нужде Страны Центральной и Восточной Европы начали данные преобразования после того, как добились макроэкономической стабилизации и либерализовали цены. Работать в рамках государственным монополий было слишком накладно для бюджета. К тому же, старое оборудование электро- и теплостанций было похоже на экологические бомбы, загрязняющие воздух, воду и землю. Тарифы не соответствовали реальным издержкам. Перекрестное субсидирование между различными видами услуг и группами потребителей превращало регулирование в удавку и источник коррупции одновременно. Госструктуры привычно сочетали в себе функции собственника, законодателя и управляющего. Государство декларировало борьбу со злоупотреблениями монополий, само будучи их источником. В результате инфраструктурные монополии во всех странах ЦВЕ были технологически отсталыми, затратными и требовали все больших дотаций из бюджета. Ни одной стране не удалось избежать воровства ресурсов, чрезмерно высоких зарплат начальников и коррупции. Не менее сложной проблемой было изменение содержания и характера регулирования. В переходных экономиках не было специалистов, которые бы хорошо знали специфику работы определенного сектора (к примеру, водоснабжение или электричество) и одновременно понимали и принимали механизмы свободного рынка. Масштаб проблемы можно оценить по следующему факту. По мнению Всемирного банка в начале 1990-х ежегодные потери развивающихся стран от неправильной ценовой политики и технической отсталости в водоснабжении, ж/д транспорте и энергетике составляли примерно $180 млрд. Примерно такую же сумму государство инвестировало в эти сектора. Уроки инфраструктурных реформ Разбивая популярный миф, специалисты Всемирного банка делают один из самых важных выводов из инфраструктурных реформ: «Опасения, что реструктуризация и приватизация инфраструктуры нанесет ущерб бедным, в большинстве случаев оказались необоснованными. На самом деле, реформы привели к тому, что услуги данных секторов стали более доступны для бедных, что именно бедные стали самыми большими их бенефициарами». Так что оправдывать блокировку реформ нуждами бедных – это не знать теорию и игнорировать практику десятков стран мира. 
Даже самые хорошие реформы на бумаге могут превратиться в профанацию, если они не подкреплены сильными институтами, в которых работают профессиональные администраторы с четким мандатом. Понятные, одинаковые для всех правила игры – это предпосылка успеха реформ инфраструктурных монополий. Это первый важный урок из опыта стран ЦВЕ.
    Нельзя допустить захвата политической власти представителями старых монополий. В таком случае реформы проводятся не в пользу домашних хозяйств и инвесторов, а старой хозяйственной номенклатуры. Когда между интересами «Газпрома» и России ставится знак равенства, то развитие конкуренции и превращение монополий в современные коммерческие предприятия практически невозможно.
    Очередной урок стран ЦВЕ – обеспечить прозрачность приватизационных сделок и предсказуемость тарифной политики. В Польше, Хорватии, Чехии или Румынии сомнительные связи между коррумпированными чиновниками и представителями коммунальных предприятий выливались с установление завышенных тарифов. Вновь образованным и старым компаниям в инфраструктурных секторах прощались долги. Они проводили закупки не на тендерной основе, а по сговору с отдельными поставщиками. В результате таких половинчатых реформ тарифы были сильно завышены, что вызвало негодование домашних хозяйств и предприятий. Поэтому чревато поручать проводить реформы и осуществлять контроль за ними самому отраслевому министерству, как это было в России или в Украине. Необходимо создание независимых регуляторных структур.
    Особе внимание следует уделить реформированию крупных инфраструктурных производителей, особенно в сфере телекоммуникаций, транспорта и энергетики. Опасность инсайдеровских сделок чрезвычайно высока. Поэтому повышение качества таких предприятий, модернизация их активов едва ли возможна при отстранении иностранного капитала от участия в них.

Без перекрестного субсидирования, но с адресными дотациями
Ни одна успешная реформа инфраструктуры не обходилась без отмены перекрестного субсидирования. Это значит выход на 100-процентое покрытие затрат всеми потребителями, в том числе домашними хозяйствами. Опыт стран ЦВЕ показывает, что лучшим способом смягчить последствия повышения тарифов до уровня, когда в данные сектора могут прийти коммерческие инвесторы, является выделение адресной социальной помощи. Ее предоставление определяется уровнем доходов домашних хозяйств. Программы такой помощи работают в Армении, Венгрии, Казахстане и Румынии. Деньги получают либо непосредственно производители коммунальных услуг, либо домашние хозяйства после предоставления счетов об уплате ЖКУ. В Венгрии программа компенсации за рост цен на газ и отоплении была временной (2 года). В Болгарии и Хорватии компенсации выплачиваются во время отопительного сезона. Индия тратит $1 млрд. только на компенсацию потребления воды. Преимущество адресных компенсационных программ для малоимущих заключается в том, что социальные задачи инфраструктурной реформы отделены от тарифной политики. В результате создается сильная мотивация для инвесторов вкладывать деньги в развитие энергетики, водоснабжения и т.д.
    Особой проблемой при реформе инфраструктурных секторов является установка тарифов. Успешная тарифная политика нового регулирующего органа должна балансировать экономические, инвестиционные и социальные интересы. Тарифы могут устанавливаться по принципу «издержки плюс», когда производителям устанавливается маржа прибыли. Такой принцип сегодня используется в Беларуси и никак не стимулирует сокращение затрат. Второй способ – фиксация максимальной цены. В теории он создает для производителей сильные стимулы сокращать издержки, потому что это дает им возможность получать более высокие прибыли. По мнению ЕБРР, большой разницы между этими двумя подходами в переходных странах нет. Тем не менее, большинство стран ЦВЕ перешли на принцип установления максимальной цены. При этом, следуя рекомендациям ОЭСР, ревизия фиксированной цены происходит не раз в год, как это было на начальном этапе реформ во многих странах ЦВЕ, а гораздо чаще, что создает дополнительные стимулы для производителей. Чтобы избежать сговора между регулирующим органом и производителями эксперты предлагают использовать четкую и прозрачную формулу подсчета тарифов, которая должна быть прописана в законе, а не в некой закрытой ведомственной инструкции. Как показывает практика реформ в странах ЦВЕ, тарифная политика является одной из самых сложных элементов инфраструктурных реформ.
    Еще одно важное правило реформирования инфраструктурных монополий – выделение монопольного элемента и предоставление равного доступа к нему всем производителям по цене, которая покрывает затраты на его содержание и модернизацию. Нельзя допустить, чтобы провода, трубы, рельсы для одних были дороже, а для других – дешевле. Как правило, ценовой и административной дискриминации подвергаются новые производителями на рынке коммунальных и других инфраструктурных услуг. Многие страны ЦВЕ не стали изобретать колесо и использовали общепринятые международные методики определения затрат на монопольный элемент инфраструктуры. Они идут по пути адаптации на национальном уровне директив ЕС. В конце 2004 года средняя открытость рынка стран ЕС-25 по газу была 60%, по электроэнергии – 56%. До расширения для ЕС-15 эти цифры составляли 82% и 76% соответственно. Следовательно, цивилизованные рынки развиваются в сторону либерализации, большей открытости и конкуренции для отечественных и зарубежных производителей.
    Наконец, многие страны ЦВЕ достаточно успешно начали реформировать систему водоснабжения, производства тепла путем их децентрализации и предоставления контроля за деятельностью монополий местным органам власти. Те, в свою очередь, заключают договора с частными компаниями, которые поставляли коммунальные услуги на определенных условиях. Так что создавать конкурентную среду можно и при сохранении государственной собственности. Времена естественных монополий уходят в небытие Безвозвратно уходят в прошлое времена так называемых естественных монополий. Их место занимают сетевые коммунальные компании, которые в большинстве сегментов рынка могут конкурировать между собой. Чем быстрее белорусские власти поймут логику развития данных сетевых компаний, тем быстрее наше коммунальное хозяйство будет поставлять качественные и доступные по цене услуги как для предприятий, так и для домашних хозяйств. По оценке Всемирного банка в период 1990 – 2001 гг. в 2500 частных инфраструктурных проекта в развивающихся и переходных странах было заинвестировано $750 млрд. К сожалению, Беларусь пока не получила ни цента. Если мы хотим успешно конкурировать не только на рынке России, но и ЕС, нам надо крепко усвоить еще один урок реформ сетевых секторов: «Некачественная инфраструктура вкупе с плохим управлением в большой степени объясняет низкую производительность труда в развивающихся странах». Реформа сектора коммунальных услуг в Беларуси начнется по-настоящему, когда нашим сетевым компаниям не выгодно будет оставлять нас без горячей воды на месяц и без отопления в холодные периоды весны и осени.

Частные инвестиции в инфраструктуру в развивающихся и переходных странах

(по секторам) млрд. USD 2001 года

Год

Телеком.

Электричество

Транспорт

Водоснабж.

Газ

Итого

1990

6,2

1,3

10,3

-

-

17,8

1991

13,5

1,3

3,3

0,1

-

18,2

1992

7,9

8,9

4,6

2,0

4,0

27,4

1993

10,9

11,1

5,7

7,9

4,6

40,2

1994

20,3

15,2

8,9

0,5

1,8

46,7

1995

20,1

20,9

12,0

1,8

4,1

58,9

1996

29,7

30,6

17,4

1,9

3,0

82,6

1997

45,4

48,7

21,7

9,3

3,3

128,4

1998

57,3

24,6

18,4

2,4

6,5

109,2

1999

43,3

14,4

8,9

6,9

3,7

77,2

2000

45,3

26,4

11,6

4,8

2,3

90,4

2001

31,7

10,0

12,4

2,2

1,2

57,5

ИТОГО

331,6

213,4

135,2

39,8

34,5

754,5

Источник: Всемирный банк 2004

 

Что можно и чего нельзя приватизировать в сетевых секторов промышленности,

Сектор экономики

Виды деятельности, в которых обычно нет конкуренции

Виды деятельности, в которых может быть конкуренция

Электроэнергетика

Высоковольтные линии электропередач и дистрибуция на местном уровне

Производство и поставка конечным потребителям

Газ

Передача под высоким давлением и дистрибуция на местном уровне

Производство, поставка конечным потребителям и хранение

Телекоммуникационный сектор

Местная сеть, которая входит в квартиры и дома

Международные звонки и услуги с добавленной стоимостью

Железная дорога

ж/д полотно на местном уровне и сигнальная инфраструктура

Техобслуживание поездов и услуги поездов

Водоснабжение

Местная дистрибуция и местный сбор канализационных стоков

Производство, транспортировка на длинные расстояния и переработка стоков

Воздушный транспорт

Сооружение аэропорта

Различные услуги аэропорта, техобслуживание и коммерческие услуги

Источник: Всемирный банк 2004

 

 

 

Новые материалы

Подпишись на новости в Facebook!