Директива №4: contra spem (вопреки ожиданиям)

Автор  09 марта 2011
Оцените материал
(0 голосов)

Аналитическая записка «Либерального клуба» № 4/2011

1 марта 2011 г.

Антон Болточко и Евгений Прейгерман

Белорусский народ уже давно приучили радоваться «подаркам» на Новый год. Подписание соглашений по поставкам газа, Декрет № 1 от 16 января 2009 г., девальвация белорусского рубля и, наконец – Директива № 4 от 31 декабря 2010 г. «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».

Документ подписан в предпраздничный день. Не хватило рабочего времени в течение всего 2010г. Хватит ли теперь времени и последовательности, чтобы преодолеть все сложности на пути его реализации?

Рожденная в муках

Зарождение Директивы №4 началось задолго до ее официального подписания: с момента, когда в лексиконе чиновников появилось новое слово – «либерализация». Причина расширения словарного запаса властей имеет макро- и микро-уровни.

Прежде всего, она связана с возникшей в конце 2008 – начале 2009 г. экономической нестабильностью в мире, а впоследствии и в стране. Падение объема экспорта за 2009 г., составившее 34,6%, заставило чиновников задуматься над реальной конкурентоспособностью «белорусской экономической модели» на мировом рынке. Доклад Национального банка конца мая 2010 г. «Финансовая стабильность в Республике Беларусь 2009» показал рост кредитного, валютного и процентного рисков, а также снижение показателей достаточности капитала банковского сектора. Для минимизации вышеперечисленных рисков был запущен «печатный станок». Однако эта контрмера ограниченного срока действия, которая достаточно быстро дает опасные побочные эффекты: инфляция, давление на валютный рынок, рост импорта. Эти эффекты способствовали дальнейшему снижению золотовалютных резервов, ухудшению внешнеторгового баланса, росту отрицательного сальдо счета текущих операций и увеличению внешнего долга страны. Все это заставило белорусских полисимейкеров по-новому взглянуть на ранее отвергаемую ими идею либерализации.

Мировой экономический кризис совпал с еще одним неприятным для «белорусской экномической модели» процессом. После десятилетия «союзнической щедрости» началось значительное сокращение политически обусловленной подпитки со стороны России. Руководство страны расчитывает вернуть отнятый «допинг» посредством вхождения в важные для Российской Федерации интеграционные образования (Таможенный союз, Единое экономическое пространство). Однако даже надежды на успех на постсоветском пространстве уже не могут избавить от мысли о неизбежности переформатирования экономической модели.

Еще одной причиной активной риторики о либерализации стала программа социально-экономического развития страны на 2006-10 гг. Вернее, сложности с реализацией этой программы. В условиях президентской кампании-2010 у правительства не было других вариантов, кроме как «подкручивать» социально-экономические показатели под декларированные программой цифры. К концу декабря 2010 г. правительство с этой задачей кое-как справилось. Но вот что дальше делать с экономикой, в которой зарплата и цены определяются волевым решением главы государства, а развитие происходит в соответствии с универсальными законами природы, стало большим вопросом. В итоге, решили поверить в чудотворную силу либерализации.

Итак, 31 декабря 2011 г. была подведена предварительнеая черта под процессом интеллектуального поиска: в бескомпромиссной борьбе экономических идеологий в Беларуси впервые победила рыночная модель. На декларативном уровне Директива №4 установила общенациональный консенсус о безальтернативности либерального пути развития.

Учитывая тот факт, что о создании Директивы А. Лукашенко заявил еще 20 апреля 2010 г. во время ежегодного послания народу и парламенту, после чего объявил ее лозунг («конкуренция - везде, где возможно, государственное регулирование - там, где необходимо») на IV Всебелорусском народном собрании 6 декабря 2010 г., а подписание документа состоялось только 31 декабря, нет сомнений, что процесс выработки и признания Директивы был очень болезненным. Теперь необходимо понять, насколько болезненным может стать процесс ее реализации для представителей различных интересов внутри и за пределами Беларуси.

Школа барона Мюнхгаузена

18 февраля 2011 г. Совет Министров одобрил План мероприятий по реализации положений Директивы №4. Текст Плана, а также содержание дискуссий во время его подготовки «обнажили» главную проблему на пути декларируемых реформ: трансформацию социально-экономической модели собираются проводить с помощью инструментов старой, доказавшей свою непригодность системы.

Говоря о необходимости раскрепощения частной инициативы и создания благоприятных условий для развития предпринимательства, составители Плана продолжают оперировать командно-административным языком. Стремление освободить творческий потенциал предпринимателей с помощью бюрократических программ, указов, распоряжений и межведомственных отчетов непроизвольно вызывает параллели с известным сказочным персонажем бароном Мюнхгаузеном, который вытаскивал себя из болота за собственные волосы. Если пофантазировать и представить, что такой трюк белорусскому правительству когда-то удастся, это будет настоящая революция в экономической теории. Руководство страны в этом случае будет иметь полное право претендовать не только на Нобелевскую премию по экономике, но и на включение своего достижения в список чудес света.

Директива и чиновники

Первым с Директивой соприкоснулся чиновничий аппарат. Он был ответственен за разработку документа и с него, в первую очередь, спросят за ожидаемые неудачи в реализации Директивы. Государственные служащие на центральном, региональном и местном уровнях оказались в незавидном положении.

Перед всей бюрократической машиной стоит беспрецедентная в истории независимой Беларуси задача провести системную трансформацию «белорусской экономической модели». При этом по сложившейся в нашей стране традиции даже для самих чиновников остаются загадкой многие нюансы функционирования «вертикали» власти. С одной стороны, мозгом и сердцем исполнительной власти является Совет Министров, который теперь возглавляет один из наиболее опытных госуправленцев М. Мясникович. С другой стороны, последнее слово во всех законодательных, исполнительных и судебных начинаниях у нас обычно принадлежит Администрации президента. Такая институциональная неопределенность, безусловно, является второй существенной проблемой на пути Директивы №4. Подтверждением этого тезиса служит тот факт, что на протяжении 2010 г. по коридорам министерств, ведомств и Администрации Президента «ходили» как минимум 5-6 значительно отличающихся друг от друга проектов Директивы (в том числе англоязычный для иностранных инвесторов и международных финансовых организаций). Если бы белорусская «вертикаль» власти работала слаженно и эффективно, в таком количестве противоречащих друг другу проектов документа вряд ли бы была необходимость.

После подписания Директивы №4 у чиновников всех уровней встал вопрос: как вести диалог с бизнесом и народом? Предоставленная инициатива стала худшим для них наказанием, так как раньше чиновничья инициатива особенно не поощрялась, что способствовало выработке соответствующих инстинктов самосохранения у большинства госслужащих. Дух и текст Директивы требуют качественно новых подходов в государственном управлении, что является третьей проблемой.

Наконец, ключевая, на наш взгляд, проблема по линии «Директива№4 – чиновники» заложена в самой политической системе Беларуси. Многочисленные исследования трансформационных процессов в странах Центральной и Восточной Европы в 1990 х гг. однозначно демонстрируют прямую зависимость между уровнем демократизации государства и его способностью проводить успешные рыночные реформы. В нашем случае важно в очередной раз обратить внимание на принципы комплектации и функционирования государственного аппарата. Назначаемость всей «вертикали» власти при полном отсутствии политической конкуренции приводит к тому, что чиновники всех уровней фактически образуют изолированное от остального общества сословие. Они живут и работают по специфическим бюрократическим законам, которые совершенно непрозрачны и непонятны остальным гражданам. Контроль и регулирование бюрократической среды происходит в соответствии с законами «вертикали», т.е. начальник контролирует подчиненного, а самый большой начальник (президент) контролирует всех. Контроль (или даже обратную связь) со стороны граждан такая система не предусматривает.

В периоды экономической благополучности и стабильности белорусская политическая система может функционировать относительно эффективно. Но при возникновении внештатных вызовов непременно начинает буксировать. Так, проектируя на будущее некоторые вызовы Директивы №4, можно спрогнозировать, что именно чиновники станут основным препятствием на пути реализации документа. В условиях отсутствия прозрачности в работе бюрократического аппарата экономическая либерализация рано или поздно будет ими «заморожена». Будет происходить своего рода саботаж реформ, где-то умышленно, а где-то по инерции. Умышленный саботаж будет результатом огромной коррупции, характерной для всех неконкурентных политических систем. В этой связи абсолютно справедливы опасения относительно приближающейся номенклатурной приватизации. Как побороть это зло в стране с повсеместно распространенным «телефонным правом», остается большим вопросом.

«Саботаж по инерции» будет происходить из-за того, что чиновники (особенно на местах) будут постоянно бояться сделать лишний шаг. Реформы являются для них источником неизвестности и неопределнности. Четких инструкций, разъясняющих, что и как нужно делать в условиях реформ, не существует. Поэтому во многих случаях чиновникам проще работать по-старому или вообще игнорировать (саботировать) «генеральную линию партии», чем брать на себя риск и подставляться под возможные наказания. Именно бюрократической инерцией некоторые высокопоставленные представители Минэкономики объясняют появление в разгар работы над Планом мероприятий по реализации Директивы Указа №29 от 21 января 2011 г., который прямо противоречит положениям Директивы №4.

В рамках существующей политической системы, не имеющей механизмов демократической саморегуляции, бюрократические ошибки и случаи саботажа будут постоянно накапливаться. Маловероятно, что ситуацию спасет Пункт 11 Директивы, который определяет круг ответственных за ее реализацию: «Персональную ответственность за выполнение настоящей Директивы возложить на Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка, председателей облисполкомов и Минского горисполкома». Системные трудности нельзя преодолеть лишь назначением «козлов отпущения». Стране нужны не новые показательные «перетряхивания» чиновников, а их реальные действия по либерализации экономики.

Директива и бизнес

Бизнес сообщество Беларуси было и является одним из основных «двигателей» Директивы. Несмотря на это, оно также является источником не малых проблем по ее реализации. Это было особенно заметно на первом этапе работы над Директивой: в Беларуси огромное количество бизнесменов-либералов, а четко и системно сформулировать свои идеи никто не мог. Проблема белорусского предпринимательства и Директивы № 4 состоит в том, что с одной стороны, наши инициативные люди хотят свободы для ведения бизнеса, с другой же – защиты своего бизнеса от конкурентов, т.е. они боятся конкуренции. Палка о двух концах: боязнь того к чему стремишься. Психологическая неготовность белорусского бизнеса к радикальным изменениям – вот пятая проблема на пути реализации Директивы № 4.

Много сегодня говорится о частно-государственном (вариант бизнес-сообществ) или государственно-частном (вариант правительства, использующийся в официальной документации) партнерстве. Такое партнерство возможно лишь при одном важном условии: частному бизнесу позволят иметь права на собственность, которые действительно защищаются законом. В этом случае государство будет видеть в бизнесе партнера, который имеет свое мнение и не боится его защищать. Это повлечет за собой изменение структуры бизнес сообщества: начнет сокращаться влияние экономического лобби. Вот только пойдет ли власть на такие действия и если пойдет, то сможет ли их осуществить? Как мы отмечали выше, вероятность положительного ответа на эти вопросы с позиции сегодняшнего дня мизерна. В результате – шестая проблема Директивы №4: неопределенность в развитии событий подрывает все усилия по либерализации.

Белорусская власть рассчитывает поправить экономическое положение страны за счет иностранных инвесторов. Очевидно, что Директива № 4 также является инструментом для привлечения испуганных кризисом денежных средств. Инвесторы, наученные горьким опытом в новейшей истории Беларуси, застыли в режиме ожидания. Когнитивный диссонанс лишь усилился после 19 декабря 2010 г.: с одной стороны резкий регресс в политическом плане, с другой стороны, растущие усилия по переводу белорусской экономики на либеральные рельсы. Российский фактор неопределенности только усугубляет настроения инвесторов. До тех пор пока официальный Минск не поймет природу недоверия международного сообщества к Беларуси и не начнет последовательно устранять это недоверие, устойчивого положительного эффекта от иностранных инвестиций ожидать сложно. Одной только Директивы №4 недостаточно в качестве наживки на зарубежного инвестора, необходимо полноценное системное перерождение (от законов до ментальности) – в этом состоит седьмая проблема Директивы.

Бег слепого с препятствиями (макро и микроэкономика)

Восьмой проблемой, с которой столкнется наше Правительство при введении Директивы № 4 в действие, может стать ее однонаправленность: в документе рассмотрены только микроэкономические процессы. Это работало бы в том случае, если бы наша страна была изолирована от остального мира. К счастью, это не так.

Директива №4 может быстро затеряться на заваленных бумагами столах чиновников по нескольким макроэкономическим причинам. Во-первых, это объявленная «именем революции» борьба с импортом. Увеличение предпринимательской свободы может привести к росту импорта товаров, завозимых с целью перепродажи или в качестве полуфабрикатов для сборочного производства. Увеличение объема импорта ухудшит состояние счета текущих операций и тем самым повлечет необходимость изыскивать денежные средства для покрытия дефицита. Как известно, по состоянию на 1 февраля 2011 г., резервы страны составляют всего $4,34 млрд. с отрицательной динамикой за последние 3 месяца. Безудержно увеличивать государственный долг, который достиг более 20% от ВВП ($10,557 млрд.) и растет рекордными темпами, тоже не является разумной политикой. Во-вторых, проблема завышенного курса белорусского рубля. Искажение этого показателя приводит к разного рода дисбалансам в экономике. При раскрепощении инициативы предпринимательства давление на курс увеличится. Правительство уже приняло предварительные меры для минимизации такого рода рисков, ограничив возможности работы с валютой. В-третьих, ставшее брендом «белорусской экономической модели» перекрестное субсидирование. Направляя миллионы долларов на поддержку различных отраслей, наши власти только усугубляют дисбаланс экономики. Субсидируя экспорт, мы получаем более высокие цены на внутреннем рынке, что не позволительно с точки зрения социально-ориентированного государства. Чиновники ошибочно считают, что с помощью действий по вливанию денег на предприятия можно модернизировать экономику.

Таким образом, не испугается ли руководство страны макроэкономических угроз и не откажется ли под их влиянием от провозглашенной микроэкономической либерализации? Вопрос, как говорится, риторический.

Выводы

Подписание Директивы №4 и одобрение Плана мероприятий по ее реализации, безусловно, являются знаковыми событиями в новейшей истории Беларуси. Contra spem (вопреки ожиданиям), официальный Минск демонстрирует готовность вести диалог с народом и бизнесом, однако огромное количество проблем существенно снижает уровень оптимизма относительно перспектив белорусской экономической либерализации. Среди проблем, непосредственно связанных с Директивой №4, можно выделить следующие:

  1. Трансформацию социально-экономической модели собираются проводить с помощью инструментов старой, доказавшей свою непригодность системы.
  2. Непрозрачность и противоречивость функционирования «вертикали» власти является фактором дезориентации и снижения эффективности государственного аппарата.
  3. Дух и текст Директивы требуют качественно новых подходов в государственном управлении, к которым белорусские чиновники не готовы.
  4. Политическая система Беларуси несовместима с целями Директивы №4.
  5. Широко проявляется психологическая неготовность белорусского бизнеса к радикальным изменениям.
  6. Неопределенность в развитии событий подрывает усилия по либерализации.
  7. Одной только Директивы №4 недостаточно в качестве наживки на зарубежного инвестора, необходимо полноценное системное перерождение (от законов до ментальности).
  8. В документе рассмотрены только микроэкономические процессы и в отрыве от макроэкономических показателей.
Другие материалы в этой категории: « Малый бизнес на стреме Ёптель-шмоптель »

 

 

Новые материалы

июня 22 2017

Товарищ Шлагбаум против Зыбицкой: защищайся if you can.

Есть в центре Минска один уголок. Пока ещё есть. Попав в него, иностранцы удивляются: «Это Минск?» Уж очень привлекательна там свободная атмосфера, непринуждённость и бесшабашная…

Подпишись на новости в Facebook!