Как тестировать власть. Системная оценка работы политиков и чиновников

Автор  29 мая 2006
Оцените материал
(0 голосов)

В своем необычном послании А. Лукашенко поставил новые задачи чиновничеству. Дебюрократизация и создание открытого государства декларируются в качестве приоритетов. Если бы белорусская власть реально хотела добиться выполнения этих целей, она бы непременно обратилась к рекомендациям их опубликованного в середине весны 2006 года доклада МВФ Global Monitoring Report «Выполнение целей развития миллениума: улучшение отчетности, помощи, торговли и управления». Он дает хорошую методологическую основу для определения качества работы белорусской власти.

Ярослав Романчук
 

Единая система оценки качества работы власти

Международный валютный фонд (МВФ) не придумал все сам. Используя свои наработки, он интегрировал в общую систему оценки качества работы органов власти индексы и параметры, предложенные Всемирным банком, Transparency International, структурами ООН и др. ПРООН для оценки качества управления использует 33 источника данных и указывает еще на 33, которые не соответствуют его критериям. Международные эксперты используют также результаты исследований отдельных ученых. К таким относятся индикаторы Кауфмана-Краая (Kaufmann-Kraay (KK) indicators). Речь идет о шести показателях: голос и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства, качество регуляторной среды, верховенство закона и контроль над коррупцией. Эти индикаторы агрегируют 352 переменные, собираемые из 37 источников.
Когда в мире наработана такая обширная методологическая и фактологическая база, Беларуси нет смысла придумывать нечто свое для оценки качества работы власти. Тем более что мы являемся членом ООН, МВФ и Всемирного банка и декларируем европейскую ориентацию своей политики. Правительство будет стараться произвести подмену параметров оценки, если будет говорить только о ВВП, росте доходов или состоянии торгового баланса. Эти макроэкономические критерии являются следствием работы не только власти, но также бизнеса и домашних хозяйств. Нам же нужна система оценки работы властных политиков и чиновников. Предложения МВФ вполне соответствуют нашим требованиям, тем более они разработаны для всех стран мира. Т. е. мы можем сравнить качество работы власти не только за определенный момент нашей истории, но также с качеством работы органов государственной власти в других странах. Если, скажем, эстонцы, литовцы или новозеландцы сумели за 15 – 20 лет создать современное государство, то мы имеем все основания задать вопрос, почему это не удалось белорусам.

Дискредитация страны – руками политиков и номенклатуры

Мало иметь хорошие законы на бумаге. Списанные с Америки или ЕС, они автоматически не начнут работать. Надо обеспечить доступ к нормативной базе и ресурсам государства, прозрачность и эффективные механизмы принуждения к выполнению закона. По мнению МВФ, система обеспечения прозрачности и ответственности государства должна распространяться на пять ключевых элементов государства: 1) политическую систему, 2) органы госуправления, 3) контрольные органы, 4) институты сдержек и противовесов, в том числе свободную прессу, 5) поставщиков услуг за счет государства.
    Трудно назвать те сферы, в которых Беларусь могла бы говорить о соответствии мировым стандартам. Ключевое значение в культивировании культуры прозрачности и ответственности играют политики и политические партии. К сожалению, в данной сфере у нас установлена жесткая монополия одной социальной группы без участия политических партий. Гражданин Беларуси не может получить правдивую информацию о всех активах и ресурсах, принадлежащих работникам администрации президента и правительства, не говоря уже о местной вертикали.
    Покрыта мраком белорусская система осуществления госзакупок. Из-за этого бюджет переплачивает сотни миллионов долларов за оборудование, строительство, снабжение, в том числе медицинских и образовательных учреждений. Тому две основные причины: во-первых, нет открытой конкуренции за право поставлять государству товары и услуги, во-вторых, слишком большим остается государственный сектор, слишком рано затормозили приватизацию. Аналогичная ситуация складывается с процессом принятия решений в целом. Кадровая политика дискредитирована многочисленными примерами фаворитизма и непотизма. Сломать хребет белорусской бюрократии без кардинального пересмотра функций, полномочий, механизмов финансирования и контроля за деятельностью органов государственной власти невозможно, какими бы чистыми не были помыслами у А. Лукашенко. Это как раз тот случай, когда благие намерения без системной административной реформы могут привезти в ад.
    В Беларуси не созданы институты независимого аудита и контроля за деятельностью исполнительной власти. Необъективность, ангажированность и политизированность белорусских судей, милиционеров и таможенников уже стала притчей во языцех. Самое страшное, что простые белорусы уже практически смирились с аморальной, весьма опасной практикой бытовой и государственной коррупции. Политики, сами являющиеся соавторами и соучастниками коррупционных схем, до сих пор не проголосовали за то, чтобы бюджетный процесс на всех уровнях проверяли не местные, сильно зависимые аудиторы, а авторитетные международные организации. Теоретически «купить» их тоже можно, но их репутация стоит столько, что они вряд ли будут рисковать своим будущим ради нескольких миллионов долларов взятки.
    Система доверительных, честных отношений между гражданином и структурами, которые обязаны по конституции поставлять ему услуги до сих пор не выстроена. Беларусь является типичным клиентельским государством, в котором политики и чиновники свободно могут распределять ресурсы бюджетов страны в пользу отдельных коммерческих структур, секторов или регионов. В системе принятия решений, безусловно, главным элементом является А. Лукашенко, но нельзя недооценивать тех многочисленных чиновников, которые готовят ему ежегодно тысячи законодательных решений. Часто они представляют собой тот хвост, который даже в белорусских улсовиях виляет собакой.
 

Ключевые элементы системы обеспечения прозрачности в национальной системе управления

Элемент системы прозрачности (transparency)

Конкретные примеры прозрачности

1. Прозрачность в политической сфере управления

Ø      раскрытие информации о своих доходах, активах, образовании, судимости кандидатам на политические посты;

Ø      свободный доступ к информации о функционировании органов государственной власти

2. Прозрачность в деятельности органов государственного управления и управления финансами

Ø      открытая конкурентная система государственных закупок

Ø      наем на госслужбу по профессиональных качествам, а не по блату или знакомству

Ø      прозрачные, доступные для общества отчеты о финансовой деятельности

3. Прозрачные институты контроля за деятельностью госорганов, наличие системы сдержек и противовесов

Ø      Участие в бюджетном процессе всех заинтересованных сторон, в том числе парламентариев и местные органы власти

Ø      Своевременный, комплексный, высококачественный аудит бюджета независимыми структурами

4. Институты сдержек и противовесов, которые обеспечивают свободное информационное поле

Ø      Свободная пресса

Ø      Публикация административных и правовых решений

Ø      Открытые процессы принятия решений

Ø      Публикация стенограмм парламентский дискуссий

5. Прозрачность в отношениях «граждане/фирмы» с одной стороны и поставщиками услуг с другой

Ø      Оценка качества госуслуги независимыми органами

Ø      Наличие информации о предоставлении услуг госструктурами (годовые отчеты, финансовые отчеты, информации о мониторинге и оценке результатов процесса производства услуг)

Ø      Принятие хартии услуг организациями, поставляющими услуги гражданам за счет бюджета

Ø      Открытый доступ к информации о предоставлении структурам, которые производят услуги по поручению государства, финансовых ресурсов

Источник: Global Monitoring Report 2006

Оценки Доклада МВФ основаны на 14 измерениях, которые описывают основные системы управления государством. Они разбиты на три группы: 1) оценка общего качества работы госорганов, 2) оценка потенциала бюрократического аппарата 3) оценка систем сдержек и противовесов. К индикаторам первой группы относятся контроль за коррупцией (индексы трех организаций), оценка результатов государственной политики и госструктур в целом от CPIA - Country Policy and Institutional Assessments, оценка транзакционных издержек бизнеса (из докладов Doing Business и Investment Climate Survey от Всемирного банка).
    Ко второй группе относятся оценка финансового менеджмента бюджета (CPIA), государственной административной системы (CPIA-admin), индикаторы по оценке делового и инвестиционного климата. В третью группу входят индикатор от Кауфмана-Краая (KK) «голос и подотчетность», оценка правовой системы и верховенства закона (KK, CPIA-rules, а также ограничений на деятельность (Polity IV). Сюда же входят индикаторы PEFA, по которым оценивается система госзакупок.
    Еще в 1970-х Всемирный банк начал работу по системной оценке качества работы госорганов. Данная работа вылилась в разные индикаторы по оценке политики и институтов страны, известные, как CPIA. Этот агрегат состоит из 16 показателей, представленных в таблице. Как видим, оценка действительно комплексная. Ее нельзя подменить одним или двумя макроэкономическими показателями. Если белорусские власти действительно хотят построить современное эффективное государство, они должны использовать предложенную МВФ методику для оценки не только правительства, но также местных органов власти.
Для оценки по каждому из критериев используется шкала от 1 до 6 («1» - самое плохое качество, «6» - высшее качество). Например, по оценке Всемирного банка качества государственных институтов из 66 стран только Армения и еще 6 развивающихся стан мира получили оценку 3,5 баллов. Из постсоветских стран Грузия находится в промежутке 3,3 – 3,5, Азербайджан и Молдова – 3 – 3,2. К сожалению, данных по данному показателю для Беларуси, Украины или России нет. Однако, пользуясь базовыми данными и знаниями белорусских институтов, едва ли наша страна может претендовать на оценку выше 3. Если использовать пятибалльную шкалу оценок, используемых в средней школе, то работу белорусских политиков и бюрократов можно оценить на слабую тройку.

16 критериев оценки политики и институтов страны (CPIA)

А. Экономический менеджмент

1. Макроэкономический менеджмент

2.Фискальная политика

3. Политика по обслуживанию долга

В. Структурная политика

4. Торговля

5. Финансовый сектор

6. Регуляторная среда для ведения бизнеса

С. Политика социального равенства и включения

7. Гендерное равенство

8. Справедливое использование государственных ресурсов

9. Создание человеческих ресурсов

10. Социальная защита и труд

11.Политика и институты для устойчивого развития природы

D.Управление госсектором и институты государства

12. Права собственности и управление, основанное на законе

13. Качество бюджетного и финансового менеджмента

14. Эффективность в мобилизации доходов

15. Качество государственной администрации

16. Транспарентность, подотчетность и коррупция в госсекторе

Источник: Global Monitoring Report 2006

Оценка коррупции и ответственности: индикаторы KK

Индикаторы Kaufmann-Kraay (KK) являются результатом работы сотрудников Всемирного банка (ВБ). При помощи статистических методов агрегации эксперты вывели шесть индикаторов: 1) голос и подотчетность (права человека, доступ до информации, прозрачность и ответственность политических институтов) , 2) политическая стабильность и отсутствие насилия, 3) эффективность правительства, 4) качество регуляторной среды, 5) верховенство закона и 6) контроль за коррупцией. Данные индикаторы рассчитываются с 1996 года каждый второй год. Последние замеры были сделаны в 2004 году.
Многие из индикаторов КК схожи с показателями других организаций. К примеру, индекс «контроль коррупции» схож с аналогом от Transparency International (коэффициент корреляции – 0,97). Данные двух организаций показывают, что в богатых странах коррупции меньше всего. Значит, Беларусь должна стремиться стать богатой, чтобы быть честной. В свою очередь, чтобы стать богатым, надо быть экономически свободным. Т. е. путь к богатству с одной стороны, и справедливому, честному обществу с другой лежит только через построение полноценной капиталистической системы.
    Индексы КК имеют шкалу от -2,5 до 2,5, в которой «-2,5» - это наихудший результат, «2,5» - самый лучший. По показателю КК «контроль за коррупцией» Беларусь имеем минус 0,91. Мы выглядим хуже Украины (-0,89), России (-0,72) и Молдовы (-0,86). Даже социалистический Китай опередил нас, имея минус 0,51. Нам далеко до стран Балтии, тем более Скандинавии. Перенимать опыт государственного строительства у Польши тоже нужно очень осторожно, Она едва-едва вышла из отрицательной зоны. Так что Беларусь в мировом табеле о рангах до сих пор входит в группу стран, власти которой не считают борьбу с коррупцией своим приоритетом.
Не может похвастаться Беларусь уровнем других показателей от КК. Так по индексу подотчетности и ответственности Беларусь имеет минус 1,54. Для сравнения Россия – минус 0,81, Казахстан – минус 1,21, Молдова - минус 0,47, Украина имеет -0,62. Это означает, что Беларусь пока остается страной, в которой чиновники и политики плотно закрывают гражданам доступ к ресурсам государства.
    О больших проблемах Беларуси в сфере законности свидетельствует очень плохой индекс КК «верховенство закона». По нему у нас минус 1,31. Украина имеет минус 0,83, Россия -0,7, Казахстан -0,98. Даже в этой группе стран мы являемся явными аутсайдерами. Беларусь заметно отстаем от Польши (0,51) и стран Балтии, правительства которых давно выполнили те указания, которые сегодня дает своим подчиненным А. Лукашенко.
Расстояние от нынешнего белорусского государства до современных западных капиталистических стран – в несколько поколений. Так что сегодня, как и 15 лет назад, перед белорусскими элитами стоит задача создания профессионального, прозрачного, дешевого и ответственного государства. За нас эту задачу никто не решит. Через 20 – 30 лет поколения будущих белорусов будут жить или в современной восточноевропейской стране или по-прежнему находиться на окраинах византийской институциональной зоны.

Оценка работы правительства: коррупция и издержки бизнеса

Страна

Контроль над коррупцией

Издержки бизнес транзакции

Индекс контроля над коррупцией

КК  2004

Индекс восприятия коррупции от TI 2005

Индекс ICS – неофициальные платежи для решения вопросов (% продаж)

Получение лицензии (дни)

ICS – время, которое тратит руководство фирмы на регуляции

Беларусь

-0,91

2,6

0,5

354

3,6

Украина

-0,89

2,6

1,4

265

8,1

Россия

-0,72

2,4

1

528

6,3

Казахстан

-1,1

2,6

0,7

258

3,1

Молдова

-0,86

2,9

0,8

122

3,6

Польша

0,16

3,4

0,4

322

3

Эстония

0,82

6,4

0,2

116

2,3

Латвия

0,23

4,2

0,5

160

2,9

Литва

0,36

4,8

0,8

151

5,1

Дания

2,38

9,5

 

70

 

Чехия

0,3

4,3

0,4

245

2,1

Германия

1,9

8,2

 

165

 

Китай

-0,51

3,2

1,6

363

18,5

Новая Зеландия

2,38

9,6

 

65

 

США

1,83

7,6

 

70

 

Источник: Global Monitoring Report 2006

Сдержки и противовесы институтов

Страна

Сдержки и противовесы институтов

 

Индекс KK «голос и подотчетность»

Индекс КК «верховенство закона»

Институциональные препятствия в деятельности исполнительной власти (сдержки и противовесы) Polity IV 2004

Беларусь

-1,54

-1,31

2

Украина

-0,62

-0,83

5

Россия

-0,81

-0,7

5

Казахстан

-1,21

-0,98

2

Молдова

-0,47

-0,65

7

Польша

1,13

0,51

7

Латвия

0,96

0,48

7

Литва

0,97

0,6

7

Эстония

1,13

0,91

7

Дания

1,59

1,91

7

Чехия

1,03

0,69

7

Германия

1,38

1,66

7

Китай

-1,54

-0,47

3

Новая Зеландия

1,47

1,93

7

США

1,21

1,58

7

Источник: Global Monitoring Report 2006

 

 

Подпишись на новости в Facebook!

Новые материалы

мая 25 2017

Адвокаси Кэмп интеллектуальных и гражданских активистов 2017

Мир наизнанку. Параметры нового нормального   Аналитический центр «СТРАТЕГИЯ» Научно-исследовательский центр Мизеса Время: 21 июля (пятница) – 25 июля (вторник) 2017г. Место: комфортный пансионат на…