Особенности национального законотворчества

Автор  04 мая 2006
Оцените материал
(0 голосов)

Информацию об экономике страны можно получать в разном виде. Целый набор макроэкономических показателей (ВВП, агрегатный спрос, сальдо платежного счета и торгового баланса и т.д.) объяснит вам многое, но при особом подходе к методике составления этих индикаторов, при высокой склонности к припискам и отпискам данные индикаторы могут серьезно исказить реальность. Много информации можно почерпнуть из опросов домашних хозяйств. Структура доходов и расходов семей демонстрирует нам интенсивность и качество экономической жизни в стране, правда в весьма усредненном виде. Много информации для инвестора может дать анализ списка принимаемых разными органами государственной власти нормативных актов. Сами названия говорят о приоритетах в работе президента, Совета Министров и различных министерств. Принятие каждого нормативного акта требует больших временных затрат,  отвлечения чиновников, согласования между различными ведомствами. Чем больше «пустых» нормативных актов принимают различные органы власти, тем меньше времени остается на творческую работу по выработке стратегии развития страны.  

Рутинная нормотворческая работа, решение сотен срочных каждодневных дел, имитация либерализации и рыночных реформ, мелкий и крупный лоббизм – вот основная суть законотворчества в Беларуси как в 2003 году, так и в первые три месяца 2004 года.
Жить по закону становится все сложнее. И не только потому, что люди становятся менее законопослушными, что в народе появится дух Раскольникова. Просто законодательных актов становится так много, что уследить за их появлением, тем более выполнять все их положения, становится невозможным. Не успеет предприятие или гражданин адаптироваться к одним положениям, как принимаются новые. Меняются налоги и методика их исчисления (в том числе задним числом), порядок выдачи лицензий и получения сертификатов. Появляются новые требования по ценообразованию, отчетности, новые нормы по амортизации и затратам. До предприятий доводятся новые цены на электроэнергию и газ, на ЖКУ и транспортные услуги государственных монополий. Инструкции, распоряжения, постановления, указы, декреты и директивы – для своевременной обработки всей этой нормативной лавины, предприятие должно покупать услуги трех бухгалтеров и, как минимум, одно юриста. Затраты по выполнению обязательств перед государством, в конечном итоге, ложатся на плечи потребителей. При этом ежегодный рост количества принимаемых законодательных актов никак не ведет к росту конкурентоспособности национальной экономики, к созданию основ устойчивого развития страны. Каждый год число законодательных актов увеличивается, а инвестиционная, деловая репутация Беларуси остается на критически низком уровне. Помнить бы о  Конституции Одно из самых экономически важных положений Конституции РБ записано в статье 13: «Государство предоставляет  всем равные права  для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности... Государство способствует развитию кооперации. Государство гарантирует всем равные возможности  свободного использования  способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». С точки зрения ведения бизнеса равные условия хозяйствования объясняются достаточно просто. Для больших и малых частных предприятий, для крупных и мелких государственных компаний одинаковыми должны быть: тарифы и цены на товары и услуги государственных монополий, стоимость аренды, ставки по кредитам, налоговые ставки, порядок уплаты и наказания за нарушение налогового законодательства, доступ к внутреннему рынку и к поставщикам товаров и услуг. Выполнение данной конституционной нормы является особо проблематичным для белорусских властей. Указы и постановления, распоряжения и даже законы изобилуют положениями, которые как раз дискриминируют различные экономические субъекты по форме собственности, размеру или специфическим параметрам факторов производства. Если точно выполнять положение Конституции о равных условиях хозяйствования, то надо бы отменить до 70% нормативных актов, принимаемых правительством и отраслевыми министерствами.
    Есть в нашей Конституции и замечательная статья 44: «Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению. Собственник имеет право владеть, пользоваться  и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. Неприкосновенность собственности, право ее наследования охраняются законом». В рыночной экономике под правом собственности понимается неограниченное государственными распоряжениями право продавать, закладывать, обменивать или дарить активы на условиях, которые определяются только участниками сделки. В Беларуси же право частной собственности существенно статизировано, т. е. ограничено государством. Наиболее популярными инструментами статизации частной собственности в Беларуси являются регулирование цен, лицензирование, навязывание платежного средства и сроков исполнения контрактов, запрет на продажу или изменение функции активов, ограничения на продажу активов. К этому списку следует добавить наиболее вопиющий институт статизации частной собственности – золотую акцию, а также расширенную интерпретацию института национализации. Все эти инструменты активно использовались в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти в 2003 и в первые три месяца 2004 года. Если судить по объему частных инвестиций в основной капитал, по количеству так называемых инвестиционных проектов с нуля (green field investments), по индексу степени защиты прав собственности (от американского фонда Heritage), то декларированное конституционное право частной собственности регулярно нарушается, что отражается на уровне социально-экономического развития страны, ее конкурентоспособности и уровне интеграции в региональную и мировую систему разделения труда. Законодательные тенденции 2003 года В 2003 году нормативная база Беларуси значительно расширилась. Было принято 87 законов (включая ратификацию различных международных договоров), 24 декрета президента (столько указано в нормативно-правовой базе), 541 указ и 1698 (в открытой базе указано 1654) постановления Совета Министров. Инструкции, распоряжения, постановления министерств и ведомств составляют еще около 4000 – 5000 документов. Добавим сюда еще активное нормотворчество в 500 – 1000 документов каждого облисполкома и горисполкома и получится солидная гора законодательной и правовой литературы. Законов становится все больше, законности и порядка – все меньше. Это не национальная особенность Беларуси. Это действие одного, неумолимо действующего в нашей стране закона – закона Паркинсона: бюрократия превращается в самовоспроизводящийся, расширяющийся институт, которые работает ради себя при использовании финансовых источников других людей.
2003 год не стал годом решений на законодательном уровне жизненно важных для экономики вопросов. Беларусь превратилась в территорию опасную для иностранной и частной собственности. Буксует налоговая реформа. Бюджет кроят, как хотят, превращая госорганы в коммерческие структуры. Заблокирована приватизация и институт банкротства. Жилищно-коммунальный сектор стабильно повышает цены, не опасаясь конкуренции и контроля. Отечественную торговлю загоняют в жесткие рамки полугосударственных торговых центров и «цивилизованных» точек торговли. Не известно когда начнется административная и пенсионная реформы. Системы здравоохранения и образования летаргически спят в объятьях государственных монополий. Институт страхования ремонополизирован, а о фондовом рынке, как об усопшем, лучше ничего не говорить. На фоне растущей угрозы массовой безработицы (по разным оценкам она может составить 15 – 20% в случае непоследовательных реформ), финансовой безнадеги в сельском хозяйстве, при неизбежном росте издержек предприятий от новых цен на газ активная законодательная деятельность различных госорганов кажется не совсем адекватной стоящим перед страной вызовам и угрозам. Проблемы, как снежный ком нарастают в одних секторах и сферах, а постановления, законы и указы принимаются совершенно по другим поводам.
А. Лукашенко постоянно говорит о необходимости сокращения складских запасов. А они не только не сократились, но и выросли: на 01.01. 2003 г. были 1,01 трлн. рублей, на 1 февраля 2004 г. – 1,43 трлн. Глава государства по несколько совещания в месяц посвящает проблемам сельского хозяйства, а оно в удушливых рамках колхозно-совхозных отношений продолжает катиться под откос. В 2003 года прибыльные предприятия этого сектора получили 193 млрд. прибыли, а убыточные – 213,9 млрд. Причем убыточными являются почти 60% с/х организаций при общей отрицательной рентабельности всего сектора. Глава государства неоднократно говорил о важности стабилизации цен, особенно на социально-значимые товары и услуги. Правительство регулярно проводит заседания, принимает десятки документов, раздает выговоры, а мука за 2003 подорожала на 42,1%, крупа на 35,7%, сахар – 38%, алкогольные напитки – на 41,4%, бензин – на 43,8%. И самое неприятное для нашей неприлично ориентированной экономики заключается в том, что цены на услуги жилищно-коммунального хозяйства подскочили на 51,9% (при инфляции за 2003 г. 25,4%).
    Таким образом, дисижнмейкеры Беларуси имеют достаточно оснований и фактов, чтобы понять, что экономика, находящаяся в режиме ручного регулирования, не выполняет поставленных перед нею задач. Противоречивость задач, которые получают как чиновники местного уровня, так и руководители предприятий объясняет низкую финансовую и платежную дисциплину, инертность и апатию руководителей предприятий. Кто будет брать на себя реструктуризационные риски, если за них можно быть уволенным или понести еще более серьезное наказание? В ситуации, когда «пряников» в виде дотаций и субсидий становится меньше, сила административного ресурса резко уменьшается. 2003 год показал, что национальная бюрократия вполне адаптировалась к любым решениям вышестоящего начальства. Именно она имеет все основания считать прошедший год своим. 24 декрета Из 24 принятых декретов 10 было посвящено внесению изменений в предыдущие декреты. При качественной законодательной работе такое количество поправок представить сложно. С другой стороны, если реагировать на каждый чих в экономике, то поправки можно вносить чуть ли не в каждый нормативный акт. Самыми громкими декретами 2003 года стали № 24 «О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи» от 28.11.2003, №17 «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 14.07.2003 и № 4 «О едином налоге с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц и о некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности» от 27.01.2003. В результате такой декретной деятельности надежды многих НГО на легальную работу в стране были окончательно похоронены. Оптимистические прогнозы относительно принятия нового, либерального порядка выдачи лицензий не оправдались, а жизнь индивидуальных предпринимателей с новым единым налогом также слаще не стала. Новый порядок лицензирования оказался ничуть не лучше старого.

541 указ (не считая секретных)
В 2003 году было принято гораздо больше указов, чем декретов. В среднем подписывалось 1,5 указа в день, включая выходные и праздники. Год завершился принятием характерного указа № 602 «О некоторых вопросах финансирования организаций агропромышленного комплекса» (30.12.2003). Обратите внимание на номер данного документа. В электронной открытой нормативно-правовой базе приводится список из 541 указов за 2003 год. Получается, что 61 указ (более 10% от всех принятых) являются секретными. Если бы Беларусь воевала, то такая секретность была бы где-то понятна, но в мирное время иметь такое количество секретных документов, это явная попытка сокрыть от общественного и парламентского контроля некие экономические операции.
Список указов также ярко раскрывает содержание экономической политики. Чтобы отчитаться о точном выполнении прогноза, президент под новый год решил еще раз скорректировать бюджет указом № 601 «Об уточнении отдельных показателей бюджета Республики Беларусь на 2003 год» от 30.12.2003. Создание государственного военно-промышленного комитета указом № 599 в этот же день должно было стать еще одним новогодним подарком мирному населению страны.
    Около 80% указов посвящено назначениям, увольнениям, присвоениям званий, награждениям и внесению изменений в предыдущие указы. Трудно выделить хотя бы один указ, который стимулировал бы рыночные реформы и приблизил бы Беларусь к Европейскому Союзу или, по меньшей мере, к стандартам ВТО, ОЭСР или EFTA. Президент занимался скорее индивидуальными проектами, чем общенациональными делами. Никаких болезненных решений для убыточных предприятий, которые накопили кредиторской задолженности на 13,5 трлн. рублей. Никаких санкций в отношении должников бюджета, которые задолжали налогов на сумму около 700 млрд. рублей. Из года в год раздаются льготы, субсидии, субвенции и бесплатные кредиты. Предприятия освобождаются от уплаты таможенных пошлин и обязательной продажи валюты. Никакой пользы для экономики, но во благо конкретных предприятиям – за счет других. Бюджетных «наркоманов» в экономике уже больше, чем здоровых предприятий. Примеров тому масса. Вот самые типичные: указ № 522 от 18.11.2003 «Об установлении таможенной пошлины на ввозимые свеклоуборочные комбайны СФ-10», указ № 431 от 02.10. 2003 «О некоторых мерах по реконструкции сахароперерабатывающих организаций», указ № 150 от 14.04.2003 «О некоторых мерах по финансированию в 2003 году организаций агропромышленного комплекса», указ № 48 от 30.01.2003 «О погашении задолженности организаций, финансируемых из бюджета, за топливные брикеты» или указ № 39 от 27.01.2003 «О стимулировании развития промышленного производства». Аналогичные меры принимались и 2, и 3 и 8 лет назад. Реальных результатов до сих пор нет.
    Зато принятие указа № 340 от 30.07.2003 «О дополнительных мерах по укреплению материально-технической базы таможенных органов в 2003 году» привела к такой интенсификации работы таможни, что транзитные грузы стали обходить Беларусь стороной. В результате мы теряет доход, связанный с транзитом грузов через нашу территорию. Попробуйте застраховать груз в российской или европейской компании на пересечение Беларуси, и вы убедитесь в беспредельной силе белорусской таможни, которая конфисковала грузов, по оценкам экспертов из российского посольства в РБ, в 2003 более чем на $250 млн.
Указ № 254 от 16.06.2003 «О деятельности информационно-пропагандистских групп и об участии руководителей республиканских и местных государственных органов и иных государственных организаций в идеологической работе» указал на образовательные и PR приоритеты Беларуси. Действительно, для того, чтобы внушить людям идею о правильности регулярно проваливающейся экономической политики, активной законодательной деятельности, постоянно нужны новые научные открытия в области пропаганды и агитации. 87 законов Скучным и бесполезным, а местами вредным и опасным выглядит список принятых в 2003 законов. 37 из них (42,5%) посвящено внесению изменений в различные законы. 24 закона (27,6%) – это ратификация различных конвенций и договоров. Так что более 70% своего времени Палата Представителей и Совет Республики занимались непосредственным «одобрям-с» действий исполнительной власти. Национальное собрание, как ему и предписано вышестоящим органом, в очередной раз проявило покладистость при принятии бюджета на 2004 год и утверждении отчета о выполнении бюджета предыдущего года. Смелая попытка депутатской группы «Республика» предложить альтернативный бюджет завершилась формальной отпиской из Администрации и безграмотным ответом из Министерства финансов.
    Национальное собрание отличилось принятием целого ряда антирыночных законов, которые зацементировали инициативу творческих людей и подтвердили статус Беларуси, как страны, опасной для частных денег и инвестиций. Таким является закон № 226-З «О валютном регулировании и валютном контроле» от 22.07.2003, закон № 231-З «О торговле» от 28.07.2003, закон № 202-З «О реорганизации убыточных сельскохозяйственных организаций» от 09.06.2003, и, конечно, закон №184-З «О введении в действие Общей части Налогового кодекса Республики Беларусь» от 04.01.2003 г. Приятия 4 января 2003 года закона «О газоснабжении» не помешало правительству повысить цены для населения на газ до уровня 165% от себестоимости. Серьезных социально-экономических проектов Национальному собранию в 2003 году обсуждать не дали, а вот депутаты себе законом «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14.06.2003 1654 постановлений Совета Министров за 2003 год (из электронной базы данных) свидетельствуют о том, что правительство работало не как стратег, а как боевой штаб, как «пожарная команда», которая тушила все чаще возникающие экономические «пожары» в разных секторах экономики. Номер последнего постановления 1698, наверно, точнее отражает число принятых нормативных актов. 44 постановления (2,6%) не включены в открытую базу. В 2003 году Совет Министров принимал в среднем 4,7 постановлений в день. За вычетом документов о командировках, изменениях предыдущих актов, награждениях и кадровых наблюдается острый дефицит полезных для экономики нормативных актов. Как обычно, Совмин распределял квоты (постановление «О некоторых мерах по упорядочению экспорта волокна льняного» № 1652 от 18.12.2003) или «О квотах на импорт сахара-сырца тростникового на территорию Республики Беларусь в 2004 году» № 1594 от 06.12.2003 года) и раздавал льготы (к примеру, «О предоставлении открытому акционерному обществу "Борисовский мясокомбинат" отсрочки взыскания денежных средств в республиканский бюджет» № 1405 от 22.10.2003, «Об освобождении Республиканского объединения "Белагросервис" от уплаты в республиканский бюджет средств за предоставление гарантии Правительства Республики Беларусь по иностранному кредиту» № 1283 от 08.10.2003 года или «Об освобождении производственного объединения "Минский тракторный завод" от обязательной продажи иностранной валюты» №697 от 27.05.2003). Несколько десятков постановлений было посвящено выделению денег для сельского хозяйства (преимущественно на с/х технику).
    Одним из самых забавных является постановление №1495 от 14.11.2003 «О сроках выдачи лесорубочных билетов». Правительство снизошло даже до того, что приняло постановление «О реконструкции помещений по проспекту Ф.Скорины, 49, в г. Минске под объект общественного питания типа "LIDO"». Удивительно, что в 2003 году мы не дождались нормативных актов, регулирующих порядок очистки от грязи клавиатуры компьютеров или упорядочения процедуры выставления товаров на витрине. Продолжение нормативных тенденций в 2004 году Первый квартал 2004 года прошел под знаком высокой нормативной активности различных структур власти. В первом квартале 2004 Совет Министров принял более 330 постановление, демонстрируя неиссякаемый энтузиазм в законотворческой деятельности. При этом в обширном списке документов едва ли можно найти те нормы, которые можно было бы классифицировать, как рыночные. Приведем лишь несколько типичных примеров выделения отдельных субъектов хозяйствования и секторов из общих правил (т. е. дискриминации одних за счет других). Постановление Совета Министров № 318 от 19.03.2004 г. «Об одобрении мероприятий по расширению экспорта сельскохозяйственной техники, первоочередному техническому переоснащению организаций, поставляющих эту продукцию на экспорт, на 2004 - 2005 годы» является очередной победой с/х лобби. Постановление Совета Министров Республики Беларусь № 295 от 16.03.2004 года «О выделении бюджетной ссуды унитарному республиканскому предприятию "Могилевский автомобильный завод имени С.М.Кирова"» - это пример прямой поддержки отдельного предприятия, что противоречит нормам ВТО, в которую якобы стремится вступить нынешнее правительство. О применении единых стандартов финансовой дисциплины говорит Постановление Совета Министров Республики Беларусь № 288 от 16.03.2004 года «Об освобождении республиканского унитарного предприятия "366 ремонтный завод техники продовольственной службы" от уплаты штрафа и пени» или Постановление Совета Министров Республики Беларусь № 144 от 09.02.2004 года «Об освобождении Гродненского республиканского унитарного производственного предприятия "Гронитекс" от перечисления в республиканский бюджет средств, полученных от сдачи в аренду зданий, сооружений и иных помещений».
    Продолжением политики широкомасштабной поддержки легкой промышленности можно считать Указ Президента Республики Беларусь № 151 от 24.03.2004 года «Об освобождении хлопкового волокна от обложения налогом на добавленную стоимость». Никакой экономической теорией нельзя объяснить факт выделения одного из видов сырья путем его освобождения от одного из самых высоких налогов.     Указы президента в первом квартале 2004 года органично дополняли экономическое нормотворчество Совета Министров. На титул самого вредного нормативного акта 2004 года может претендовать указ президента № 125 от 1.03.2004 «Об особом праве (”золотой акции“) государства на участие в управлении хозяйственными обществами». Этот документ еще прочнее закрыл границы страны для серьезных иностранных инвесторов. Беспрецедентные льготы перед посевной в очередной раз получило сельское хозяйство указом № 138 от 19.03.2004 «О некоторых мерах по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных организаций и привлечению инвестиций в сельскохозяйственное производство». При таком содержании экономического законотворчества логично задать вопрос: «За чей счет осуществляются многочисленные проекты щедрой бюджетной помощи различным предприятиям и секторам? Почему продолжается дискриминация одних экономических субъектов и помочь другим вне зависимости от финансовых результатов?» В погоне за формальным выполнением 9 - 10-процетного роста ВВП, о таких конституционных нормах, как равенство условий хозяйствования и права собственности активные законодатели предпочитают не вспоминать. При этом как одновременно добиться роста производительности труда, провести модернизацию производста, не сокращать рабочих и не допускать задолженностей за энергоресурсы и по налогам, как привлечь иностранных инвесторов, не гарантируя им неприкосновенность их активов, толком никто не знает. Все погрязли в текучке повседневных дел.
    Закон в идеале должен защищать жизнь, собственность и права человека. В 2003 г. и первом квартале 2004 г. различных нормативных актов стало гораздо больше, но качество жизни простого белоруса едва ли улучшилось. Если бы пенсии и зарплаты белорусов росли так же стремительно, как число нормативных документов, то число граждан РБ за чертой бедности было бы не 30 – 35%, как сегодня, а, как минимум, в два раза меньше. Но, к сожалению, в Беларуси логика бюрократического государства пока побеждает. Наверно поэтому каждая комплексная проверка КГК предприятий будь то торговли или производства фиксирует нарушения экономического законодательства в 85 – 90% случаев.

 

 

Новые материалы

Подпишись на новости в Facebook!