Самовоспроизводящаяся машина Беларусь административная

Автор  10 апреля 2006
Оцените материал
(0 голосов)

Каким бы святым и профессиональным менеджером не был Геннадий Лавренков, новый управляющий делами президента Беларуси, ему едва ли удастся навести порядок в огромной структуре, которая ведет десятки видов коммерческой деятельности. Проблемы всей административной системы страны, как в зеркале, отражаются в Управлении делами. В кулуарах власти уже несколько лет ведется интенсивная работа над реформой системы управления Беларусью. Предлагаются различные решения, но на главный вопрос – о функциях и задачах государства – ответы даются, к сожалению, из нашего прошлого.  

Имя им – легион Беларусь полностью сохранила административно-территориальное деление советской системы. Глубина консерватизма отечественных властей становится очевидной, когда осознаешь, что более 40 лет здесь ничего не меняется. 6 областей и г. Минск, 118 районов, 110 городов, 25 районов в городах, 103 поселка городского типа, 1455 сельских Советов, 24117 сельских населенных пунктов – все это является в большой степени результатом советского планирования и размещения производств. Это наследие прошлого, которое во многом не соответствует современным экономическим отношениям. За 14 лет власти пока не представили нам рациональную концепцию своей, национальной административно-территориальной системы. Но проблемы становятся такими очевидными, что не замечать их больше нельзя.
Средняя численности населения района (без г. Минска и городов областного подчинения, не являющихся райцентрами) составляет 68,3 тыс. чел. В 26 районах проживает менее 30 тыс. чел., а в тринадцати - менее 20 тыс. чел. Очевидно, что в этих районах нет достаточной экономической активности, чтобы содержать аппарат районных властей. Людям бывает крайне неудобно добираться до местных администраций. 14 районных центров находятся на расстоянии более 200 км от своего областного центра, а 16 – расположены ближе к Минску, чем к своему районному центру. 51 центр сельсовета удален от райцентра на 50 и более километров.
Чтобы управлять всей этой сложной системой надо несколько десятков тысяч людей. По данным на 1 января 2003 г. численности работников исполнительных комитетов и местных администраций районов в городах составила: в Брестской области – 3500, Витебской – 3504, Гродненской – 3356, Гомельской – 3638, Могилевской – 3446, Минской – 4257, г. Минске – 1581, т. е. 23282 штатные единицы. На 1 служащего государственного аппарата в среднем по республике приходится 427 человек. Больше всего чиновников на душу населения в Могилевской области - 346 человек  на 1 чиновника, в Гродненской области 348:1. Меньше всего – в Минске: 1083 человек на одного чиновника. Ближе всего к среднему показателю по стране находятся Брестская (422) и Гомельская (420) области. Всего на начало 2003 года штат органов государственного управления всех уровней состоял из 47603,7 единиц. Фактически работало 46946. По данным Минстата на конце 2003 года общая численность работников органов государственного управления составила 65,2 тыс. человек. Из них госслужащими были 52,7 тысяч человек. Так что за последний год вопреки жестким указаниям главы государства число чиновников, увеличилось на 1,3%. К этим цифрам надо добавить служащих Совета Безопасности, КГБ, МВД, Минобороны, МЧС и пограничников и таможню. По экспертным оценкам, это около 240 тысяч. Если учесть этих людей, которые тоже получают зарплату из средств налогоплательщиков, то на одного бюджетника приходится только 33 человека. Если же в этой калькуляции учесть пенсионеров, которые получают деньги из бюджета, то получится картинка типичного сильно бюрократизированного государства. Один бюджетник регулирует (охраняет, контролирует, лицензирует и т.д.) 24 реально работающих в экономике человек. Это неподъемная нагрузка на реальный и финансовый сектор, который вынужден противостоять все более конкурентной внутренней и внешней среде. Поэтому когда речь заходит об административной реформе, мало говорить о сокращении даже на 50% численности госаппарата. Надо рассматривать отношения «государство – бизнес», «государство – человек» в целом. Сократить чиновников на гражданке, оставив за кадром силовиков, мы не снизим фискальную нагрузку на бизнес. Паутина местных органов и комитетов Белорусская бюрократия крепко стоит на ногах не только за счет многочисленных республиканских органов власти, но и за счет пустивших глубокие корни местного чиновничества. Райисполкомы состоят из аппаратов управления, структурных управлений и отделов. Лучше всех в них представлены отделы по развитию социальной сферы (29,1%). В них входят представители по делам здравоохранения, образования (по делам молодежи), управления по труду и социальной защите. Экономическим развитием занимаются 17,53% людей райисполкомов, сельским  хозяйством – 18,8%, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством – 11,7%. Именно эти люди доводят до предпринимателей планы, заставляют их давать «добровольные» взносы. Именно они имеют широкие лоббистские возможности и часто пускают в ход административные рычаги, которые приносят выгоду политическим предпринимателям.
    В большинстве районов Беларуси структура и состав органов управления не зависит от производственной и экономической базы. К примеру, в Берестовицком райисполкоме работает 74 человека на 21 тысячу населения (284 чел. на 1 чиновника), а в соседнем Волковысском районе – 129 человек на 83,9 тысяч населения (650, или в 1,5 раза больше). Большее количество чиновников никак не транслируется в больший объем производимого ВВП. Так объем продукции промышленности Берестовицкого района составляет менее 10%, в строительстве   9% по сравнению с Волковысским районом.
Наряду с промышленно развитыми территориальными единицами существуют районы с 14 - 15 тысячами сельского населения. В Дрибинском районе Могилевской области из проживающих 15,2 тысяч человек 12 тысяч - сельское население. В Россонском районе Витебской области из 14,2 тысяч 8,2 живут на селе. При Барановичах, Пинске, Лиде и многих других городах имеются одноименные практически полностью сельские районы.
    Анализ, проведенный государственными специалистами, показал также, что в местных органах власти нерационально используются представители территориальных органов управления. К примеру, численность персонала в областных инспекциях Министерства по налогам и сборам не зависит ни от количества зарегистрированных в них юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, ни от числа трудоспособного населения и экономической ситуации в регионе. К примеру, на 01.01.2003 в ИМНС по Бобруйскому району Могилевской области работало 28 человек (без учета охраны и персонала по обслуживанию зданий),. В этой районе было зарегистрировано 315 юридических и 131 физических лиц, 85 индивидуальных предпринимателей (на 11,6 тыс. чел. трудоспособного населения Бобруйского района). Работники лепельской ИМНС в количестве 27 человек завидуют бобруйчанам. У них зарегистрировано 326 юридических и 780 физических лиц, 960 индивидуальных предпринимателей (на 23,9 тыс. чел. трудоспособного населения). В ИМНС по Минскому району штат из 90 инспекторов следит за работой 2688 юридических и 5004 физических лиц, 2905 индивидуальных предпринимателей на 83769 чел. трудоспособного населения Минского района. Концептуальные решения. Взгляд официоза Авторы административно-территориальной реформы выработали предложения, которые не ставят под сомнение существующие функции государства. Оно должно не только следить за порядком, выплачивать пенсии и пособия, следить за работой транспорта, школ и больниц, но и регулировать работу предприятий в том же объеме, как и сегодня. Винить авторов такого подхода нет смысла. Им сказали сделать концепцию в заданных рамках – вот они и сделали. А то, что она не сделает государство дешевым, прозрачным и эффективным, не поднимет престиж госслужбы, не устранит глубинные корни коррупции и нарушения прав собственности, их, по большому счету не интересует. В России государство выполняет около 5000 функций М. Касьянов и его аппарат предлагали признать избыточными только 250. Примерно в той же парадигме предлагают сделать административную реформу белорусские государственные эксперты.
    Они рекомендуют упорядочить численность госаппарата, исходя из индекса 427 человек на 1 чиновника. Т. е. госслужащих (без учета силовых структур) должно быть примерно 22 тысячи. Сократить в 2,4 раза число чиновников руками самих чиновников очень сложно. Поэтому успешно провести эту работу может только новый человек, наделенный серьезными полномочиями. Объединение городов и одноименных районов приведет к сокращению около 15% госслужащих. Приведение численности госслужащих на уровне района в соответствие с индексом 1:427 даст сокращение еще на 3,7%. Ликвидация почти 30 малочисленных районов присоединением их к экономически сильным также даст экономию нескольких процентных пунктов. Как вариант рассматривается возможность создать единое управление крупных городов с небольшими "городами-спутниками", находящимися на расстоянии 30-40 км. (Минск – Дзержинский район, Брест – Жабинковский район, Барановичи – Ляховичский район, Новополоцк – Полоцк, Мозырь – Калинковичский район, Бобруйск – Кировский район и т.д.). Все равно остается очень много. Два варианта административно-территориального деления Эксперты предложили два варианта реформы административно-территориального деления (АТД) Беларуси. В первом варианте предусмотрен республиканский уровень, региональный – область, и местный – районные и городские муниципальные образования.* Границы муниципальных образований предлагается установить в пределах 40-минутной транспортной доступности от центрального поселения. Теоретическая площадь муниципалитета составит около 2,5 тыс. кв. км. Площадь Беларуси составляет 207,6 тыс. кв. км. Число муниципалитетов может насчитывать 90 - 119 единиц. Теоретическая площадь администрации по критериям доступности (велосипедная доступность – 10-12 км от центра администрации до границы) может составлять от 300 до 500 кв. км. Значит, количество администраций в одном муниципалитете может быть от 5 до 8, а в целом по республике около 700 единиц. В них планируется создать 2 – 3 штатные единицы. Муниципалитеты Гомельской области предлагается укрупнить в связи с загрязнением территорий от Чернобыля. На областном уровне будет работать не 500 – 600 человек, как сегодня, а 400.
    Во втором варианте АТД предполагает увеличении количества административно-территориальных единиц и уменьшении их размеров. Вместо 6 нынешних областей и Минска будет создано 15 новых областей (округов): Минск, Брест, Барановичи, Пинск, Витебск, Полоцк, Гомель, Мозырь, Гродно Лида, Борисов, Молодечно, Слуцк, Могилев, Бобруйск. Средний радиус доступности окружных центров составит от 54 до 80 км. Базовой административно-территориальной единицей должен стать новый район (община, волость) в количестве 250 - 275 единиц. В этом укладе сельские советы будут упразднены, а их функции будут возложены на исполкомы волостей. Для решения вопросов на местах будет введен институт старост (старейшин) и их помощников. Это решение авторы предлагают, исходя из опыта Швеции (24 лена и 288 коммун) и Литвы (10 регионов и 60 муниципалитетов). 15 новых областей должны, по сути дела, копировать те функции, которые сегодня выполняют обл- и райисполкомы. При этом число чиновников на уровне области увеличится на 2 – 3 тысячи, но на первичном уровне сократится, как минимум, на 7 – 8 тысяч.
    Административно-территориальная реформа вызывает в кулуарах власти бурю эмоций. В Администрации президента пока не решили, какой из моделей отдать предпочтение. Какое бы решение не было принято на данном этапе, ясно одно: от перемещения чиновников из одних кресел в другие, с одних структур в другие, от перемены табличек на дверях кабинетов и визитных карточек системные экономические реформы в стране не начнутся. А ведь к выполнению именно этой архисложной задачи надо готовить органы госуправления.

 

 

Новые материалы

Подпишись на новости в Facebook!