У кого забрать деньги, чтобы хватило на реформы

Автор  08 ноября 2011
Оцените материал
(0 голосов)

Всемирный банк о бюджетных безобразиях и шоковой терапии

Ярослав Романчук

Всемирный банк в обстоятельном докладе «Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста» подверг острой критике государственную политику бюджетной и квазибюджетной поддержки сельского хозяйства, энергетики и коммунального сектора. Ежегодно государство закачивало миллиарды долларов в эти сектора, затягивая реформы. На выходе мы имеем корпоративную и секторальную трагедию: тысячи государственных предприятий стали хроническими бюджетными иждивенцами, которые готовы переложить груз новых издержек на плечи потребителей.

Сельское хозяйство как бюджетное проклятие

Сельское хозяйство стало объектом особой критики Всемирного банка из-за огромной бюджетной помощи, которую правительство оказывает ему из года в год. Миллиарды долларов «топятся» в припудренную колхозно-крепостную систему – и никаких реальных реформ, никакой эффективности. По сути дела, Всемирный банк выносит однозначный приговор проводимой аграрной политике, одному из основных столпов белорусской модели.
Удельный вес этого сектора составляет 8% ВВП, но он получает до 5% ВВП в виде государственной поддержки. В отдельные годы объем поддержки достигал 11% ВВП. Она осуществляется не только в денежной форме, но и посредством налоговых льгот и административных привилегий. «Результаты такой широкомасштабной поддержки вызывают обеспокоенность: сектор является в значительной мере нерентабельным и характеризуется наличием предприятий со стремительно растущим уровнем задолженности, зачастую гарантированной государством». Львиная доля поддержки с/х производства, по классификации ВТО, приходится на меры так называемой «желтой корзины», т. е. искажающие рынок и торговлю. В 2008-2010гг. их объем в среднем составил 86% всех затрат государства на сельское хозяйство или около 40% с/х ВВП. После вступления России в ВТО и начала функционирования Единого экономического пространства Беларусь будет обязана радикально изменить отношение государства к с/х производителям. В условиях неизбежного роста цен на удобрения на внутреннем рынке, коммерциализации отношений с производителями с/х техники и поставщиками топлива и горюче-смазочных материалов более 2/3 всех с/х предприятий будет банкротами.
Несмотря на многомиллиардную бюджетную помощь сельское хозяйство продолжает кормить нас продуктами питания по ценам выше мировых. Правительство тратит на него 7,9% от общих госрасходов, что примерно равно половине с/х ВВП. В период с 2005 по 2009 годы в реальном выражении расходы увеличились на 50%. В 2009г. они составили ~4% ВВП или 53% от объема с/х продукции. Данный сектор получает наибольший объем помощи из всех секторов экономики – около 40% всех расходов на национальную экономику. В то время как объем бюджетной помощи увеличивался, налоговые поступления от сельского хозяйства снижались. По оценке Всемирного банка «объем полученных сектором чистых трансфертов в четыре раза превышает сумму чистой прибыли, заработанной сектором в 2009 году, в то время как в 2005 году это превышение составляло 2,6 раза». Чистые бюджетные трансферты в 2009 году составили 49% с/х производства.
Помимо прямой бюджетной помощи сельское хозяйство является основным получателем налоговых льгот. Вместе с внебюджетными ресурсами поддержки они оцениваются более чем на 5% ВВП. Если бы такие деньги, такие льготы получали бы частные компании и предприниматели, Беларусь по уровню благополучия была бы, как минимум, на уровне Польши или Словакии.

Выход из энергетической ловушки – повышение тарифов

Еще одна существенная статья госрасходов – поддержка жилищно-коммунального хозяйства, включая электроэнергию, сбор мусора, содержание жилого фонда и т.п. В 2010 году государство на эти цели тратило более 3% ВВП. В данном секторе активно используются схемы перекрестного субсидирования, объем которых составляет 1,7% ВВП.
Рост цен на энергоносители, импортируемые из России, оказывает серьезное воздействие на энергетический рынок. Около 97 процентов электроэнергии Беларуси производится на основе переработки природного газа на ТЭЦ. Хотя цена российского газа все еще ниже уровня европейских рыночных цен, стране нужно готовиться к мировым, а не внутрироссийским ценам. За последние пять лет цена газа для Беларуси утроилась, но правительство явно медлит с адаптацией тарифов на коммунальные услуги к новым ценам на газ.
Бюджет страны тратит около 2% ВВП из-за заниженных энергетических тарифов. В реальном выражении они оставались неизменными с 2005 года, а операционные убытки коммунального хозяйства выросли до 1,7% ВВП в 2009 году. Самым большим источником убытков является теплоснабжение домашних хозяйств. На него приходится 1,1% ВВП (на коммерческих потребителей – всего 0,06%). Убытки ГПО «Белэнерго» от продажи электроэнергии бытовым потребителям составили 0,28% ВВП, ГПО «Белтопгаз» - 0,27% ВВП. Кроме того «около 130 промышленных предприятий «пользуются льготными тарифами на электричество, теплоснабжение и газ, что увеличивает общий объем энергетических субсидий на 0,28 процента ВВП».
    Энергетические субсидии финансируются непосредственно из бюджета, а также через сложные схемы перекрестного субсидирования за счет прибыли от продажи энергии коммерческому сектору. Его объем в реальном выражении увеличился более чем в 2 раза, с 0,8% ВВП в 2005 году до 1,7% ВВП в 2009г. По мнению Всемирного банка, «энергетические субсидии являются неадресными и в значительной степени несправедливыми, снижают стимулы для повышения энергоэффективности и лишают сектор тех финансовых средств, которые необходимы для осуществления инвестиций в замену основных активов и текущих мероприятий по техническому обслуживанию».
    30% домашних хозяйств с самыми высокими доходами получают 45% от общей суммы субсидий на коммунальные услуги, а 30% семей с наименьшими доходами получают только 15% таких субсидий. Такие показатели говорят о том, что социальная система явно не настроена на оказание именно адресной помощи малоимущим, что особенно важно в условиях кризиса.
Всемирный банк рекомендует существенно повысить тарифы на теплоснабжение и электроэнергию. Он поддерживает планы правительства увеличить тарифы на теплоснабжение от 112% до 256% к 2014 году. Диапазон повышения тарифов на природный газ в реальном выражении должен составить 110% – 233%, на электроэнергию – 63% – 108%. Если не будет повышения тарифов для домашних хозяйств, объем бюджетного и перекрестного субсидирования на 2011-2014 годы составит 1,9 – 3,9% в год в зависимости от уровня цен на природный газ. Нет сомнения, что тарифы на электро- и теплоэнергию, газ и водоснабжение нужно повышать. Если бы правительство с 2005 года постепенно увеличивало бы коммунальные тарифы, то сегодня у нас они были бы на рыночном уровне. А так популизм заблокировал необходимые ценовые и институциональные решения. В результате сегодня мы вынуждены будем удваивать стоимость тепла, электроэнергии и газа.

Система социального и пенсионного обеспечения

На долю социальных расходов в 2003-2007 году приходилось 13,3% ВВП, включая расходы на пенсии. После небольшого сокращения в 2008г. они вновь выросли в 2009-2010 гг., составив 14,3% совокупных государственных расходов. Система социальной помощи в Беларуси является одной из самых масштабных в регионе. Общий объем расходов составляет 2,7% ВВП при охвате почти половины населения. В 2009 году расходы на разные социальные программы составили Br3,6трлн. ($3,1млрд. по рыночному обменному курсу и с корректировкой на ппс). По оценке Всемирного банка, этот уровень расходов примерно на 67% выше среднего показателя по региону. На социальные программы приходится более 6% расходов консолидированного бюджета. Более 80% из них финансируется через ФСЗН.
Львиная доля социальной помощи выделяется категориально, а не на основе оценки нуждаемости. Она идет через 14 основных программ с разными целями, ресурсным обеспечением и критериями назначения. Самой масштабной из них является программа по выплате пособий на детей, по временной нетрудоспособности и лечению. Существует около 32 категориальных льгот и субсидий, которые предоставляются ветеранам войны, инвалидам и другим категориям граждан по оплате различных услуг. Удельный вес программ, основанных на проверке нуждаемости, составляет только 0,05% ВВП в 2009 году.
82% из 10 процентов наименее обеспеченных семей получают разного рода пособия, но 38% наиболее обеспеченных домашних хозяйств также получают социальную помощь. Всемирный банк констатирует, что «менее 10 процентов от общего объема расходов на социальную помощь доходят до населения, живущего за чертой бедности… Наиболее обеспеченные 20 процентов получают 20 процентов льгот, тогда как наименее обеспеченные 20 процентов получают лишь 27 процентов. Средний размер получаемого в виде льгот трансферта в расчете на человека в децилях лиц с более высокими доходами на 36 процентов выше, чем в квинтилях наименее обеспеченных».
    За 20 лет у белорусских властей так и не дошли руки до реформы пенсионной системы. Она остается традиционной одноуровневой солидарной системой, которая медленно «загибается» под грузом демографических проблем, эмиграции молодежи и низкой производительности труда. Индексация пенсий в связи с ростом номинальной зарплаты, а не инфляции, низкий уровень дифференциации и высокие взносы на пенсионное обеспечение – все это делает пенсионную систему неустойчивой и затратной.
Всемирный банк предлагает стандартный набор мер по проведению пенсионной реформы. Основные среди них – это 1) постепенное повышение пенсионного возраста до 65 лет для обоих полов, 2) переход на индексацию пенсии в связи с ростом цен, а не зарплаты, 3) «финансово ответственное» снижение ставок пенсионных взносов, 4) введение условно-накопительных пенсионных счетов, чтобы сильнее была связь между индивидуальным размером пенсии и объемом уплаченных взносов. Большинство этих мер решают краткосрочные, тактические задачи, но лишь условно помогают пенсионерам обрести веру в благополучное будущее. Лучший опыт пенсионной реформы (Чили, Казахстан, Грузия) Всемирный банк почему-то Беларуси не предлагает. Впрочем, в своем Докладе он и так много всего наговорил. Направление и ход мысли – больше частного сектора, рыночных механизмов, открытой конкуренции, ответственности и прозрачности правительства – безусловно, правильные. О сути рекомендаций и деталях плана конкретных действий будем спорить в другом месте.

Бюджетная поддержка сельского хозяйства в Беларуси

Общая бюджетная поддержка сельского хозяйства, в % от:

2005

2006

2007

2008

2009

ВВП

5,0

5,5

5,5

4,7

5,2

Валовой продукции сельского хозяйства

25,4

27,9

29,7

24,1

26,7

Сельскохозяйственного ВВП

63,8

69,5

73,7

59,1

66,7

В млрд. $

1,51

2,0

2,5

2,86

2,56

Источник: Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста. Часть 1. Всемирный банк, ноябрь 2011

 

Международное сопоставление бюджетной поддержки сельского хозяйства, 2009 год

Страна

Добавленная стоимость с/х продукции, в % ВВП

Бюджетная поддержка сельского хозяйства, в % ВВП

Бюджетная поддержка, в % добавленной стоимости с/х продукции

Бюджетная поддержка из расчета на га с/х угодий, долларов США на гектар

Беларусь

7,78

4,15

67

232

Австралия

2,41

0,32

13

6

Канада

2,20

0,52

24

102

ЕС-27

1,23

0,60

49

556

США

1,08

0,46

42

214

Украина

7,55

2,25

30

46

Россия

4,76

0,45

10

18

Источник: Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста. Часть 1. Всемирный банк, ноябрь 2011

Виды квазифискальных операций в Беларуси


Операции, относящиеся к финансовой системе

  • Субсидируемое кредитование
  • Обязательные резервы, проценты по которым начисляются по сниженной ставке
  • Верхние пределы для кредитов
  • Операции по оказанию экстренной финансовой помощи

Операции, относящиеся к валютой системе и системе внешней торговли

  • Множественный обменный курс
  • Импортные депозиты
  • Депозиты по операциям приобретения иностранных активов
  • Гарантии обменного курса
  • Субсидированное страхование валютного риска
  • Нетарифные барьеры

Операции, относящиеся к сектору коммерческих предприятий

  • Установление цен ниже рыночного
  • Предоставление некоммерческих услуг (например, социальных услуг)
  • Ценообразование, исходящее из целей обеспечения доходов бюджета
  • Оплата поставщикам по ценам выше рыночных