Хороший анализ, осторожные рекомендации

Автор  08 ноября 2011
Оцените материал
(0 голосов)

Всемирный банк раскрывает пороки бюджетной системы Беларуси

Ярослав Романчук

По просьбе Министерства финансов Беларуси Всемирный банк подготовил анализ бюджетной политики нашей страны и представил его в начале ноября в виде доклада «Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста». Сам текст датирован 15 августа, а готовился, очевидно, в середине 2011 года. В солидном Докладе есть много рекомендаций по реформированию бюджетной сферы, в частности в области пенсионного обеспечения, социальной помощи, жилищно-коммунальных услуг и сельского хозяйства. Обстоятельность и аккуратность в описании текущего состояния бюджетной сферы соседствует с неадекватно мягкими, косметическими мерами, которые Всемирный банк рекомендует для Беларуси на ближайшие три года.

Непозволительная, неприемлемая роскошь

Констатация серьезных проблем в белорусской экономике является результатом глубокого изучения особенностей бюджетного процесса в нашей стране. Всемирный банк справедливо отмечает, что основной причиной резкого обострения кризисных явлений стала слишком мягкая бюджетно-налоговая и денежно-кредитная политика. В то время как МВФ все больше критиковал Нацбанк за накачку экономики дешевыми эмиссионными ресурсами, инфляционный провал и дестабилизацию банковской системы, Всемирный банк серьезно взялся за Минфин и Совмин. Они более десяти лет впустую тратили миллиарды бюджетных денег. Главное было выполнить валовые, а не качественные показатели. При качественной работе Мифина/Совмина Беларусь могла бы иметь в запасе до $7млрд. в год.
Белорусские власти названы основным тормозом оздоровления экономики страны: «Масштабное участие государства в экономике по-прежнему смягчает бюджетные ограничения для субъектов хозяйствования и задерживает проведение реструктуризации энергетического, сельскохозяйственного и других секторов экономики».
Беларусь остается государством – Левиафаном. В течение последних трех лет распорядители чужого (органы госуправления) ежегодно тратят в среднем ~43,8% ВВП. «Это на 3 процентных пункта больше, чем в среднем по региону и 4,7 процентных пунктов выше, чем в странах с аналогичным уровнем дохода на душу населения».
    Всемирный банк установил, что миллиарды долларов денег налогоплательщиков тратятся впустую. На долю субсидий и трансфертов в 2003-2011 в среднем приходилось 22% совокупных расходов в год. Однако такая щедрая государственная поддержка не помогла ни сельскому хозяйству, ни энергетике, ни коммунальному хозяйству стать по-настоящему конкурентоспособными, эффективными секторами экономики.

За что похвалил Всемирный банк

Всемирный банк похвалил правительство за то, что большую часть 2000-ых годов дефицит бюджета удерживался на умеренном уровне. Сделать это помогло широкое распространение квазифискальных операций. Минфин сумел убедить Совмин и Администрацию президента, что лучше сам бюджет держать в порядке, а весь «мусор» выносить за него. У банков согласия на такого рода финансирование никто не спрашивал.
Всемирный банк похвалил Беларусь за «значительный прогресс» в упрощении налоговой системы, в том числе отмену искажающих и неэффективных налогов (оборотные, налог с продаж, местные сборы). Оценка «значительный» субъективна. Беларусь по легкости уплаты налогов по результатам 2010/2011 годов переместилась с последнего 183-го места на 156-ое. Да, какой-то прогресс есть. Всемирный банк решил похвалить власти и за него, чтобы стимулировать Минфин и Минналогов на более решительные действия. А работать есть над чем. В налоговой системе сохраняются серьезные проблемы, «например, существует более 10 различных видов налогов на доходы, включая подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, единый налог с сельхозпроизводителей и упрощенный режим налогообложения организаций, удовлетворяющих определенным критериям». По мнению международных экспертов, налоговая система «по-прежнему характеризуется высокой степенью сложности, многочисленными налоговыми льготами и фрагментарностью налоговой базы». Ставки налога на прибыль варьируют в зависимости от сектора и/или социальной значимости предприятия. Многие предприятия и отрасли имеют многочисленные налоговые льготы, отсрочки, рассрочки и списание задолженности по налогам.
Беларусь удостоилась похвалы за консолидацию бюджета в кризис и сокращение его расходов на фоне роста внешних дисбалансов. В 2010 году расходы сектора органов государственного управления к ВВП сократились более чем на 5,8 процентных пункта по сравнению с 2008 годом. Тем не менее, распределение 43,8% ВВП – это непосильное бремя для экономики. В середине 2011 года совокупные госрасходы составляли 39,6% ВВП. Это меньше среднегодового значения в период 2004-2008гг., но все равно это большего уровня всех стран с формирующимися рынками.
Международные эксперты нашли Беларуси хорошие слова за «эффективно функционирующую систему управления бюджетом и фискальными вопросами». Правительство начало целый ряд реформ, направленных на повышение эффективности государственных финансов. Они включают в себя программное планирование бюджета, перевод большинства внебюджетных фондов в бюджет и повышение качества госрасходов на капитальные вложения. При этом Всемирный банк указал на целый ряд проблемных мест в виде слабой стратегии планирования распределения ресурсов, прозрачности расходов и подотчетности.

За что критикует Всемирный банк

Всемирный банк критикует белорусские власти за то, что органы государственного управления сдерживают развитие частного сектора. Помогая своим, они губят предпринимателя. Вторая серьезная претензия – налоговая нагрузка снижает конкурентоспособность экономики. Третья проблема – широкое распространение квазифискальных операций, которые включают установление заниженных тарифов на коммунальные услуги для домашних хозяйств и целевое кредитование государственных предприятий. Его объем в 2010 году составил 8% ВВП. Четвертая претензия – рекапитализация государственных банков при помощи эмиссионных ресурсов Нацбанка. Такой способ поддержки банковской системы угрожает макроэкономической стабильности.
    В высокой степени неблагоприятной для инвестиций практикой Всемирный банк назвал отчисления в различные инновационные фонды. Государственные и предприятия смешанной формы собственности уплачивают обязательные отчисления в 26 общереспубликанских и семь региональных инновационных фондов. Ставки отчислений варьируют от 0,25% до 19% от себестоимости продукции и услуг компаний. В 2009 году суммарные поступлений в эти фонды составили 1,3% ВВП. Тремя крупнейшими управляли Минэнерго, Министерство архитектуры и строительства и Министерство связи.
Расходы бюджета на господдержку предприятий росли, начиная с 2004 года. Их общий объем увеличился с 7,6% ВВП в 2004 году до 10,4% в 2008 году преимущественно за счет роста субсидий с 3% до 4,3% ВВП. В 2009 году общая сумма господдержки находилась на уровне 9% ВВП, несмотря на обострение кризисных явлений. Сокращение прямого финансирования сопровождалось расширением программ целевого кредитования. Головная боль правительства стала головной болью государственных банков. По данным Минэкономики более 3000 предприятий ежегодно пользуются государственной поддержкой. Ее эффективность, как и целесообразность продолжения защиты такой большой группы коммерческих организаций от свободной конкуренции остается под большим вопросом.

Деньги налогоплательщиков на ветер

Всемирный банк критикует белорусские власти за большие объемы целевого кредитования государственных программ. Суммы на эти цели, по оценке международных экспертов, росли в «геометрической прогрессии»: с 3% ВВП в 2005 году до почти 25% ВВП в 2010 году. Трансферты в рамках программ социального обеспечения, в том числе из Фонда социальной защиты, в 2010 году составили 14% ВВП. Международные эксперты негативно относятся к такого рода квазифискальной деятельности. Получается, что деньги тратятся как бы не из бюджета, а через государственные банки. Если включить все подобные операции в бюджет, как и требуется в режиме прозрачного, ответственного правительства, то размер госрасходов значительно превысит 50% ВВП.
К концу 2010 года более 60% всех выдаваемых банками кредитов в Беларуси были связаны с кредитованием в рамках государственных программ. 70% всего целевого кредитования шло на государственные инвестиционные проекты, а остальное – на строительство жилья. В 2010 году объем финансирования за счет внебюджетных источников составил 8,5% ВВП. В то же время задолженность по кредитам, выданным в рамках государственных программ, увеличилась с 4% в 2005 году до 25,5% ВВП в 2010 году. Это говорит о вопиюще низком уровне эффективности использования бюджетных ресурсов и денег государственных банков. Просроченная задолженность преимущественно госпредприятий перед коммерческими банками резко выросла в период с 2006 по 2010 год и превысила 15% ВВП. Ситуацию усугубляет отсутствие четкого различия между государственным и гарантированным государством долгом с одной стороны и долгом госпредприятий с другой. Если тщательно разобраться в этой проблеме, то государственный долг может увеличиться более чем на $10млрд.

Рекомендации Всемирного банка

Всемирный банк рекомендует Беларуси принять программу структурных реформ, которая направлена на 1) «ужесточение бюджетных ограничений и реструктуризацию государственного сектора экономики, 2) улучшение инвестиционного климата с целью создания благоприятных условий для привлечения ПИИ и увеличения частного сектора экономики, 3) сокращение масштаба государственного управления экономикой при одновременном укреплении системы социальной защиты».
Речь идет не только о консолидации бюджета, но и о структурной трансформации экономики Беларуси в целом. Зона влияния государственного сектора должна уменьшиться. Это значит, что он должен стать меньше, а частный сектор – существенно больше. Социальная помощь должна стать адресной. Без реформирования бюджетно-налоговой сферы восстановление экономического роста будет проблематичным. Времена благоприятных цен на энергоресурсы, равно как и условия торговли ушли в прошлое.
Всемирный банк считает необходимым ужесточение бюджетно-налоговой политики путем сокращения капитальных расходов, замораживания заработной платы в бюджетном секторе, сокращение бюджетных расходов на жилищное строительство и аграрный сектор. В краткосрочной перспективе это поможет, но не заменит полноценных реформ бюджета и налоговой системы. Всемирный банк говорит о «рационализации расходов», ликвидации «неэффективного субсидирования» потребителей и производителей. Эти меры резко отличаются от программы четвертой пятилетки (на 2011-2015 годы). Белорусские власти стоят перед нелегким выбором: либо начать рыночную интенсивную терапию с перспективами создания полноценной конкурентной экономики, либо цепляться за старые инструменты и механизмы, обрекая страну на стагнацию, а людей – на обнищание.
Предлагаемые Всемирным банком меры должны обеспечить экономию бюджетных средств в 3,9% ВВП на чистой основе в среднесрочной перспективе (2012 - 2015гг.). Такого рода сокращения явно недостаточно. Оно является косметическим ремонтом системы, которой давно требуется капитальный ремонт. Если от 44% ВВП убрать не целых четыре процентных пункта и включить все квазифискальные расходы в бюджет, то госрасходы по сравнению с сегодняшних уровнем могут даже увеличиться. Всемирный банк ориентируется на размер государства около 40% ВВП, который является непозволительно высоким для страны с очень низким качеством госуправления, сильно искаженной структурной экономики, неограниченными полномочиями чиновников и слаборазвитым частным сектором.
Международным экспертам наверняка известно, что в развивающихся странах с таким большим объемом госрасходов существуют большие проблемы с коррупцией, обслуживанием госдолга и сокращением дефицита бюджета. Помимо этих проблем Беларуси еще только предстоит пережить широкомасштабную приватизацию. Значит, стратегическая ориентация страны должна быть на малое государство в 25-30% ВВП совокупных госрасходов. Иначе белорусский Левиафан чуточку ужмется, утрясется, но принципиально меняться не будет.

Варианты консолидации бюджета Беларуси, в % ВВП

Показатель

2012

2013

2014

2015

Краткосрочные меры ужесточения бюджетно-налоговой политики

Экономия средств в результате ужесточения бюджетно-налоговой политики

-1,7

-1,2%

-0,9%

-0,4%

Капитальные расходы

-1,0%

-0,5%

-0,5%

0,0%

Товары и услуги

-0,3%

-0,3%

0,05

0,05

Ограничение роста заработной платы в бюджетном секторе

-0,4%

-0,4%

-0,4%

-0,3%

Заработная плата

-0,3%

-0,3%

-0,4%

-0,3%

Взносы в Фонд социальной защиты населения

-0,1%

-0,1%

-0,1%

-0,1%

Структурная корректировка отдельных статей расходов бюдета

Рационализация субсидирования сельского хозяйства (сокращение расходов на меры «желтой корзины» до 10% валовой продукции сельского хозяйства.

-0,8%

-1,1%

-1,1%

-1,5%

Рационализация субсидирования сельского хозяйства (экономия средств по базовому сценарию, предусмотренному в рамках таможенного союза)

-0,3%

-0,5%

-0,6%

-1,1%

Рационализация субсидирования сельского хозяйства (экономия средств в рамках сценария ускоренного реформирования дополнительно к базовому сценарию)

-0,5%

-0,6%

-0,5%

-0,3%

Реформирование тарифов на коммунальные услуги (базовый сценарий цен на импортируемый газ)

-1,0%

-1,6%

-1,8%

-2,2%

Повышение тарифов ГПО «Белэнерго» на тепловую энергию для промышленных потребителей до уровня возмещения затрат.

-0,06%

-0,1%

-0,11%

-0,14

Отмена льготных тарифов на электроэнергию и газ, предоставляемых по решениям Минэкономики на несистемной основе.

-0,3%

-0,5%

-0,6%

-0,7%

Повышение тарифов на тепло-, электроэнергию и газ для бытовых потребителей до уровня возмещения затрат.

-0,6%

-1,0%

-1,1%

-1,4%

Рационализация льгот в рамках системы социальной защиты

-0,4%

-0,4%

-0,4%

-0,4%

Отмена регрессивных льгот

-0,2%

-0,2%

0,2%

-0,2%

Отмена прогрессивных льгот (дополнительная экономия средств)

-0,1%

-0,1%

-0,1%

-0,1%

Расширение масштабов адресной социальной помощи

0,8%

0,87%

0,89%

0,94%

Запланированное расширение для сокращения последствий корректировки

0,5%

0,5%

0,5%

0,5%

Для снижения последствий сокращения льгот

0,2%

0,2%

0,2%

0,2%

Для снижения воздействия реформирования тарифов на коммунальные услуги (для домашних хозяйств за чертой бедности)

0,1%

0,17%

0,19%

0,24%

Пакет пенсионных реформ (отмена возможности досрочного выхода на пенсию, увеличение пенсионного возраста, индексация цен, ставка взносов – 24%)

-0,3%

-0,5%

-0,6%

-0,8%

Потенциальная экономия бюджетных средств в результате предложенных реформ

-3,37%

-3,9%

-3,95%

-4,34%

Источник: Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста. Часть 1. Всемирный банк, ноябрь 2011

http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2011/10/31/000356161_20111031003255/Rendered/PDF/635660ESW0whit0AN0REV0ENG0LQ0111011.pdf

 

Структура налоговых доходов, в % от всех доходов

Удельный вес, в %

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Всего доходы

100

100

100

100

100

100

100

100

Налоговые доходы

94,2

95,3

93,0

93,2

91,7

88,4

92,0

90,9

Налоги на доходы предприятий и физических лиц

21,2

21,0

21,2

20,3

21,9

20,6

24,2

23,3

В т.ч. подоходный налог

8,4

8,0

8,6

8,4

8,2

9,2

11,0

11,0

Налог на прибыль

9,7

10,1

10,8

10,4

11,7

9,9

11,4

11,7

Налог на доходы предприятий

1,4

1,4

1,2

1,1

1,1

1,0

1,2

Отменен

Налог на собственность

5,7

4,9

4,4

4,1

3,9

3,5

3,8

3,6

Налог на товары и услуги

38,4

47,3

50,8

45,8

40,1

42,6

47,1

47,6

В т.ч. НДС

22,9

35,2

25,4

23,6

22,3

25,9

33,3

34,3

Акцизы

6,7

5,8

9,7

8,3

7,6

7,8

8,9

9,6

Налог на доходы от внешнеполитической деятельности

6,6

7,2

7,1

17,1

20,8

17,1

11,8

13,0

Прочие налоги и сборы

1,7

12,6

7,2

5,9

4,9

4,6

5,0

3,4

Неналоговые доходы

5,8

4,7

7,0

6,5

8,1

11,4

7,8

8,8

Безвозвратные трансферты

0,0

0,0

0,0

0,3

0,2

0,2

0,2

0,3

Доходы ФСЗН

32,5

31,6

32,0

30,7

28,4

34,6

40,3

37,1

ВВП, трлн. Br

50,0

65,1

79,3

97,2

128,8

137,4

163,0

200,0

Налоговая нагрузка, %

42,2

45,7

45,8

46,8

47,6

41,8

39,6

35,7

Источник: Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста. Часть 1. Всемирный банк, ноябрь 2011

 

Основные макроэкономические показатели Беларуси, 2003-2010 годы

Показатель

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Реальный ВВП, %

7,0

11,4

9,4

10,0

8,6

10,2

0,2

7,6

ИПЦ, на конец периода, %

25,4

14,4

8,0

6,6

12,1

13,3

10,1

9,9

Условия торговли, %

0,0

2,2

12,3

3,8

-2,5

11,0

-11,1

1,9

Сальдо счета текущих операций, % ВВП

-2,4

-5,2

1,4

-3,9

-6,7

-8,7

-13,1

-15,5

Валютные резервы (в месяцах импорта товаров и услуг)

0,5

0,5

0,9

0,7

1,6

0,9

2,0

1,2

Чистые ПИИ, в млрд. $

0,2

0,2

0,3

0,4

1,8

2,1

1,8

1,3

Сальдо бюджета сектора органов госуправления, в % ВВП

-1,4

0,0

-0,7

1,4

-0,6

0,0

-0,7

-1,8

Государственный и гарантированный государством долг, в % ВВП

10,4

8,9

8,3

8,8

11,6

13,7

22,3

23,5

В т.ч. внутренний

5,9

5,7

5,7

6,5

6,4

6,8

5,8

5,7

Внешний

4,5

3,2

2,6

2,3

5,2

6,9

16,5

17,8

Номинальный ВВП, в млрд. $

17,8

23,1

30,2

37,0

45,3

60,8

49,2

54,6

ВНД на душу населения, $ по методу Atlas

1610

2160

2760

3470

4240

5380

5560

5560

Источник: Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста. Часть 1. Всемирный банк, ноябрь 2011