В 2004 году сразу две авторитетные международные организации посвятили свои доклады реформе инфраструктуры. Всемирный банк опубликовал работу «Реформируя инфраструктуру. Приватизация, регулирование и конкуренция». Европейский банк реконструкции и развития также посвятил свой ежегодный доклад 2004 г. этой теме. Данные работы содержат много полезной информации по поводу преобразования инфраструктурных монополий, которые напрямую связаны с жилищно-коммунальным хозяйством. Реализация Беларусью положительного опыта многих стран позволила бы модернизировать наше коммунальное хозяйство и прекратить хронический рост цен на ЖКУ, в том числе на электричество и газ.

Ярослав Романчук
 

Либерализация и приватизация сетевых секторов захватила мир в 1990-ые годы. Десятки стран накопили большой опыт реформирования инфраструктурных монополий (электроэнергия, водоснабжение, телекоммуникация, транспорт). Успешно провести реструктуризацию данных секторов – это один из самых серьезных вызовов для правительства. Во-первых, надо защитить потребителей от злоупотребления монопольной властью. Во-вторых, надо оградить инвесторов от прямой национализации или косвенной экспроприации, когда он, вложив деньги, не имеет возможности определять ценовую политику и самостоятельно управлять компанией. В-третьих, надо обеспечить непрерывный доступ населения к базовым услугам (тепло- и водоснабжение, электричество). Поиск баланса между этими тремя вызовами требует большого опыта и знаний. Благодаря развитию технологий, использованию новых методик управления стало возможным ввести много элементов конкуренции в сферу так называемых естественных монополий.

Реформы по нужде

Страны Центральной и Восточной Европы начали данные преобразования после того, как добились макроэкономической стабилизации и либерализовали цены. Работать в рамках государственным монополий было слишком накладно для бюджета. К тому же, старое оборудование электро- и теплостанций было похоже на экологические бомбы, загрязняющие воздух, воду и землю. Тарифы не соответствовали реальным издержкам. Перекрестное субсидирование между различными видами услуг и группами потребителей превращало регулирование в удавку и источник коррупции одновременно. Госструктуры привычно сочетали в себе функции собственника, законодателя и управляющего. Государство декларировало борьбу со злоупотреблениями монополий, само будучи их источником. В результате инфраструктурные монополии во всех странах ЦВЕ были технологически отсталыми, затратными и требовали все больших дотаций из бюджета. Ни одной стране не удалось избежать воровства ресурсов, чрезмерно высоких зарплат начальников и коррупции. Не менее сложной проблемой было изменение содержания и характера регулирования. В переходных экономиках не было специалистов, которые бы хорошо знали специфику работы определенного сектора (к примеру, водоснабжение или электричество) и одновременно понимали и принимали механизмы свободного рынка. Масштаб проблемы можно оценить по следующему факту. По мнению Всемирного банка в начале 1990-х ежегодные потери развивающихся стран от неправильной ценовой политики и технической отсталости в водоснабжении, ж/д транспорте и энергетике составляли примерно $180 млрд. Примерно такую же сумму государство инвестировало в эти сектора.

Уроки инфраструктурных реформ

Разбивая популярный миф, специалисты Всемирного банка делают один из самых важных выводов из инфраструктурных реформ: «Опасения, что реструктуризация и приватизация инфраструктуры нанесет ущерб бедным, в большинстве случаев оказались необоснованными. На самом деле, реформы привели к тому, что услуги данных секторов стали более доступны для бедных, что именно бедные стали самыми большими их бенефициарами». Так что оправдывать блокировку реформ нуждами бедных – это не знать теорию и игнорировать практику десятков стран мира. 
Даже самые хорошие реформы на бумаге могут превратиться в профанацию, если они не подкреплены сильными институтами, в которых работают профессиональные администраторы с четким мандатом. Понятные, одинаковые для всех правила игры – это предпосылка успеха реформ инфраструктурных монополий. Это первый важный урок из опыта стран ЦВЕ.
    Нельзя допустить захвата политической власти представителями старых монополий. В таком случае реформы проводятся не в пользу домашних хозяйств и инвесторов, а старой хозяйственной номенклатуры. Когда между интересами «Газпрома» и России ставится знак равенства, то развитие конкуренции и превращение монополий в современные коммерческие предприятия практически невозможно.
    Очередной урок стран ЦВЕ – обеспечить прозрачность приватизационных сделок и предсказуемость тарифной политики. В Польше, Хорватии, Чехии или Румынии сомнительные связи между коррумпированными чиновниками и представителями коммунальных предприятий выливались с установление завышенных тарифов. Вновь образованным и старым компаниям в инфраструктурных секторах прощались долги. Они проводили закупки не на тендерной основе, а по сговору с отдельными поставщиками. В результате таких половинчатых реформ тарифы были сильно завышены, что вызвало негодование домашних хозяйств и предприятий. Поэтому чревато поручать проводить реформы и осуществлять контроль за ними самому отраслевому министерству, как это было в России или в Украине. Необходимо создание независимых регуляторных структур.
    Особе внимание следует уделить реформированию крупных инфраструктурных производителей, особенно в сфере телекоммуникаций, транспорта и энергетики. Опасность инсайдеровских сделок чрезвычайно высока. Поэтому повышение качества таких предприятий, модернизация их активов едва ли возможна при отстранении иностранного капитала от участия в них.

Без перекрестного субсидирования, но с адресными дотациями

Ни одна успешная реформа инфраструктуры не обходилась без отмены перекрестного субсидирования. Это значит выход на 100-процентое покрытие затрат всеми потребителями, в том числе домашними хозяйствами. Опыт стран ЦВЕ показывает, что лучшим способом смягчить последствия повышения тарифов до уровня, когда в данные сектора могут прийти коммерческие инвесторы, является выделение адресной социальной помощи. Ее предоставление определяется уровнем доходов домашних хозяйств. Программы такой помощи работают в Армении, Венгрии, Казахстане и Румынии. Деньги получают либо непосредственно производители коммунальных услуг, либо домашние хозяйства после предоставления счетов об уплате ЖКУ. В Венгрии программа компенсации за рост цен на газ и отоплении была временной (2 года). В Болгарии и Хорватии компенсации выплачиваются во время отопительного сезона. Индия тратит $1 млрд. только на компенсацию потребления воды. Преимущество адресных компенсационных программ для малоимущих заключается в том, что социальные задачи инфраструктурной реформы отделены от тарифной политики. В результате создается сильная мотивация для инвесторов вкладывать деньги в развитие энергетики, водоснабжения и т.д.
    Особой проблемой при реформе инфраструктурных секторов является установка тарифов. Успешная тарифная политика нового регулирующего органа должна балансировать экономические, инвестиционные и социальные интересы. Тарифы могут устанавливаться по принципу «издержки плюс», когда производителям устанавливается маржа прибыли. Такой принцип сегодня используется в Беларуси и никак не стимулирует сокращение затрат. Второй способ – фиксация максимальной цены. В теории он создает для производителей сильные стимулы сокращать издержки, потому что это дает им возможность получать более высокие прибыли. По мнению ЕБРР, большой разницы между этими двумя подходами в переходных странах нет. Тем не менее, большинство стран ЦВЕ перешли на принцип установления максимальной цены. При этом, следуя рекомендациям ОЭСР, ревизия фиксированной цены происходит не раз в год, как это было на начальном этапе реформ во многих странах ЦВЕ, а гораздо чаще, что создает дополнительные стимулы для производителей. Чтобы избежать сговора между регулирующим органом и производителями эксперты предлагают использовать четкую и прозрачную формулу подсчета тарифов, которая должна быть прописана в законе, а не в некой закрытой ведомственной инструкции. Как показывает практика реформ в странах ЦВЕ, тарифная политика является одной из самых сложных элементов инфраструктурных реформ.
    Еще одно важное правило реформирования инфраструктурных монополий – выделение монопольного элемента и предоставление равного доступа к нему всем производителям по цене, которая покрывает затраты на его содержание и модернизацию. Нельзя допустить, чтобы провода, трубы, рельсы для одних были дороже, а для других – дешевле. Как правило, ценовой и административной дискриминации подвергаются новые производителями на рынке коммунальных и других инфраструктурных услуг. Многие страны ЦВЕ не стали изобретать колесо и использовали общепринятые международные методики определения затрат на монопольный элемент инфраструктуры. Они идут по пути адаптации на национальном уровне директив ЕС. В конце 2004 года средняя открытость рынка стран ЕС-25 по газу была 60%, по электроэнергии – 56%. До расширения для ЕС-15 эти цифры составляли 82% и 76% соответственно. Следовательно, цивилизованные рынки развиваются в сторону либерализации, большей открытости и конкуренции для отечественных и зарубежных производителей.
    Наконец, многие страны ЦВЕ достаточно успешно начали реформировать систему водоснабжения, производства тепла путем их децентрализации и предоставления контроля за деятельностью монополий местным органам власти. Те, в свою очередь, заключают договора с частными компаниями, которые поставляли коммунальные услуги на определенных условиях. Так что создавать конкурентную среду можно и при сохранении государственной собственности.

Времена естественных монополий уходят в небытие

Безвозвратно уходят в прошлое времена так называемых естественных монополий. Их место занимают сетевые коммунальные компании, которые в большинстве сегментов рынка могут конкурировать между собой. Чем быстрее белорусские власти поймут логику развития данных сетевых компаний, тем быстрее наше коммунальное хозяйство будет поставлять качественные и доступные по цене услуги как для предприятий, так и для домашних хозяйств. По оценке Всемирного банка в период 1990 – 2001 гг. в 2500 частных инфраструктурных проекта в развивающихся и переходных странах было заинвестировано $750 млрд. К сожалению, Беларусь пока не получила ни цента. Если мы хотим успешно конкурировать не только на рынке России, но и ЕС, нам надо крепко усвоить еще один урок реформ сетевых секторов: «Некачественная инфраструктура вкупе с плохим управлением в большой степени объясняет низкую производительность труда в развивающихся странах». Реформа сектора коммунальных услуг в Беларуси начнется по-настоящему, когда нашим сетевым компаниям не выгодно будет оставлять нас без горячей воды на месяц и без отопления в холодные периоды весны и осени.

Частные инвестиции в инфраструктуру в развивающихся и переходных странах

(по секторам) млрд. USD 2001 года

Источник: Всемирный банк 2004

Что можно и чего нельзя приватизировать в сетевых секторов промышленности,

Источник: Всемирный банк 2004